The 1986 U.S.-Japan Semiconductor Trade Agreement

Abstract

This thesis aims to explore the U.S.-Japan bilateral relationship, particularly the contentious trade dispute during the 1980s and Americas use of weaponized interdependence during the negotiations of the 1986 semiconductor trade agreement (STA). The U.S. has often used coercive diplomacy to achieve its foreign policy objectives in the past and continues to use this strategy today with mixed results. Recently, the Trump administration attempted to take advantage of South Koreas security dependence on the U.S. to renegotiate the U.S.-Korea Free Trade Agreement provisions. However, these attempts were generally deemed unsuccessful. In contrast, the Reagan Administration was able to successfully leverage Japans dependence on the U.S. military to draw out Japanese concessions through several trade agreements during the U.S.-Japan trade tensions in the 1980s. The semiconductor industry was one of the main industries at the center of the trade tensions. The 1986 U.S.-Japan STA is considered by many as a victory for the U.S. as the provisions of the agreement disproportionally benefitted American semiconductor firms over their Japanese counterparts. This thesis conducts a case study on the STA using historical and two-level game theory analysis to explore how the controversial trade agreement was politically feasible. Many different factors and circumstances influenced the negotiations of the STA. This historical analysis provides an overview of U.S.-Japan relations post-WWII and the context for the semiconductor dispute and the negotiations of the STA. International negotiations are a process that involves negotiations at both the domestic (Level II) and international (Level I) levels. This two-level analysis focuses on three factors that affected the outcome of the trade negotiations: (1) Level II preferences and coalitions, (2) Level II institutions, and (3) Level I negotiators strategies. The analysis of this thesis indicates that several key factors made the STA feasible. First, the historical analysis reveals that both the Reagan administration and the Nakasone administration were aware of the importance of the U.S.-Japan alliance in achieving their respective foreign policy objectives. President Reagans collective security strategy and desire to end the Cold War, and Japans worsening security environment in the late 1970s with the Soviet Unions military buildup in the Pacific made security a high priority for both countries. In particular, the Japanese government was wary of antagonizing Washington as its pacifist security policy made it dependent on the U.S.-Japan security alliance for its security. In addition, President Reagan embraced an economic policy that focused on opening foreign markets rather than resorting to protectionist measures, and Japans economy was still largely dependent on the U.S. despite its incredible postwar economic rise. Therefore, despite the elevated political tensions between the U.S. and Japan during the 1980s, President Reagan and Prime Minister Nakasone worked to build a strong foundation for cooperation and politically postured to resolve the trade dispute and the semiconductor issue diplomatically. Second, the two-level game analysis indicates that the American and Japanese domestic political institutions and laws including the fast-track authority of the Trade Act of 1974 and the Ohira Principles of 1974, increased the Level II win-set size for both countries, making a final Level I agreement more likely. This analysis also suggests that American negotiators were able to maximize their outcomes during negotiations. Several factors shaped the negotiators strategies including the persistent and coordinated pressure from American semiconductor firms and Congress, the three anti-dumping cases and the Section 301 cases initiated by the USTR against Japanese semiconductor firms, the innate asymmetric nature of the bilateral relationship, and Japans dependence on the U.S. military for its security needs. In the end, the agreement fell within the respective countries' Level II win-sets: it addressed the American constituents concerns on the issues of market access and dumping, and in return, the U.S. suspended the antidumping cases it initiated against Japanese semiconductor firms. However, the responsibility of monitoring and enforcement ultimately fell on the Japanese government, effectively giving Japan the power to inadequately implement the agreement. Therefore, while the U.S. was able to utilize its position of power to pressure Japan into making the desired economic concessions, the terms of the STA lacked a comprehensive agenda for monitoring which, in turn, limited the extent to which the U.S. could enforce the agreement. Overall, this thesis provides a valuable framework for future research on U.S. trade policy. In particular, the most compelling direction for future research is to delve into Americas trade policy in the semiconductor industry and how its strategy has evolved since the 1980s. The manufacturing capabilities and the competitiveness of American semiconductor firms remain integral to the U.S. economy and national security today. Throughout the 1980s, the U.S. attempted to limit the exportation of Japanese semiconductor products and expand the presence of U.S. semiconductor firms in the Japanese market. In contrast, the U.S. is currently embracing a new policy of strategic alliance: it is targeting South Korean semiconductor firms like Samsung Electronics and SK Hynix and trying to incentivize these leading firms into entering and investing in the U.S. Regardless of the direction of future research, this thesis can be used to aid American policymakers and negotiators in formulating ideal trade policies and negotiation strategies, particularly in respect to the semiconductor industry and the use of weaponized interdependence.

이 논문의 목적은 미일 양국 관계를 탐구하는 것이다, 특히, 1980년대의 무역 전쟁과 1986년 반도체 무역 협정 (STA)의 협상 동안 미국의 무기화된 상호 의존성 (weaponized interdependence) 사용. 미국은 과거 외교정책 목표를 달성하기 위해 강압적인 외교를 자주 해왔고 오늘날에도 이 전략을 계속 사용하고 있지만 결과는 엇갈리고 있다. 최근, 트럼프 행정부는 한미 자유무역협정(FTA)의 조항들을 재협상하기 위해 미국에 대한 한국의 안보 의존도를 이용하려고 시도했지만 이러한 시도는 일반적으로 성공하지 못한 것으로 간주되었다. 반면 레이건 행정부는 1980년대 미일 무역전쟁 당시 일본의 미군 의존도를 활용해 무역협정을 통해 일본의 양보를 이끌어내는 데 성공했다. 1980년대 미일 무역전쟁의 중심에 있었던 주요 산업 중 하나는 반도체 산업이었다. 1986년 STA이 체결되었을 때, 협정의 조항들이 미국 반도체 회사들에게 일본 회사들보다 불균형적으로 이익을 주었기 때문에 많은 사람들이 그것을 미국의 승리로 여겼다. 많은 다양한 요인과 상황이 STA의 협상에 영향을 미쳤지만 논란이 된 무역 협정이 어떻게 정치적으로 실현 가능한지에 대한 질문은 탐구되지 않았다. 이 논문은 이 질문에 답하기 위해 1986년 STA에 대한 사례 연구를 수행하기 위해 역사 분석(historical analysis)과 양면게임 분석 (two-level game analysis)의 조합을 사용한다. 국제 협상은 국내 [레벨 (Level) II] 및 국제 [레벨 (Level) I] 단계의 협상을 모두 포함하는 과정이며, 이 양면게임 분석은 무역 협상 중 Level II 윈 세트(win-set)에 영향을 준 세 가지 요인에 초점을 맞추고 있다. (1) Level II 선호 및 연합, (2) Level II 제도들, (3) Level I 협상가의 전략. 레이건 정권 (Reagan)과 나카소네 (Nakasone) 정권은 전반적인 외교 정책 목표를 달성하는 데 있어 미일 동맹의 중요성을 인식하고 있다. Reagan 대통령의 집단 안보 전략과 냉전 종식에 대한 열망, 그리고 1970년대 후반 태평양에서 소련의 군사력 증강과 함께 악화된 일본의 안보 환경은 양국 모두에게 안보를 높은 우선순위로 만들었다. Reagan 대통령은 보호주의적 조치보다는 외국 시장을 개방하는 데 초점을 맞춘 경제 정책을 채택했다. 일본의 경우, 평화적 안보 정책으로 인해 미일 안보 동맹에 의존하게 되었다. 그리고 일본의 전후 경제 성장에도 불구하고, 일본의 경제는 여전히 미국에 크게 의존하고 있었다. 결과적으로, 일본 정부는 미국을 적대시하는 것을 경계했다. 따라서 무역분쟁 당시 미국과 일본 사이의 긴장감에도 불구하고 Reagan 대통령과 Nakasone 총리는 강력한 협력 기반을 구축하기 위해 노력했고, 반도체 문제를 외교적으로 해결하기 위해 정치적 자세를 취했다. 양면게임 분석은 1974년 무역법의 패스트트랙 권한과 (fast-track authority) 1974년 오히라 (Ohira) 원칙을 포함한 국내 정치 기관과 그들의 법이 양국의 Level II win-set크기를 증가시켜 최종 합의 가능성을 높였음을 나타냈다. 이분석은 또한 미국 협상가들이 협상 과정에서 그들의 결과를 극대화할 수 있었다는 것을 보여준다. 미국의 반도체 회사들과 의회의 압력, 미국이 일본 반도체 회사들을 상대로 시작한 섹션 (Section) 301덤핑 소송, 양국 관계의 선천적인 비대칭성, 그리고 일본의 미군 의존성을 포함한 몇 가지 요인들이 협상자들의 전략을 형성했다. 협상 중 최대 결과는 미국에 유리하게 왜곡됐지만, 협정은 각각의 국가들의Level II win-set안에 들어갔다. 협정은 시장 접근과 덤핑 (dumping) 문제에 대한 미국 반도체 회사들의 우려를 해결했고, 그 대가로 미국이 일본 반도체 회사들을 상대로 시작한 반덤핑 (anti-dumping) 소송이 중단되었다. 하지만, 감시와 집행의 책임은 결국 일본 정부에게 넘어갔고, 사실상 일본에게 협정을 부적절하게 이행할 수 있는 권한을 주었다. 따라서, 이 논문은 미국이 일본이 원하는 경제적 양보를 하도록 압력을 가하기 위해 힘의 위치를 활용할 수 있었는 것을 보여주었지만, STA의 조건은 시행 조치에 제한이 있다. 전반적으로 이 논문은 미국의 무역정책에 대한 향후 연구에 귀중한 틀을 제공한다. 특히 향후 연구에 있어 가장 설득력 있는 방향은 1980년대 이후 미국의 반도체 산업 통상정책과 그 전략이 어떻게 진화해 왔는지를 파헤치는 것이다. 미국 반도체 기업의 제조 능력과 경쟁력은 오늘날 미국 경제와 국가 안보에 필수적인 요소로 남아 있다. 1980년대 내내, 미국은 일본 반도체 제품의 수출을 제한하고 일본 시장에서 미국 반도체 회사의 존재를 확대하려고 노력했다. 현재, 미국은 전략적 동맹이라는 새로운 정책을 채택하고 있다. 삼성전자 (Samsung Electronics) 와 SK하이닉스 (Hynix) 와 같은 한국의 반도체 회사들을 겨냥하고 있고, 이 선도적인 회사들이 미국에 진출하고 투자하도록 장려하려고 노력하고 있다. 이 논문은 향후 연구의 방향과 관계없이 미국의 정책 입안자와 협상가들이 특히 반도체 산업 분야에서 이상적인 무역 정책과 향후 협상 전략을 수립하는 데 도움이 될 수 있다.