미국 감사원에 관한 헌법학적 연구

Abstract

The presidential system is a form of government where the legislature and the executive branch maintain a system of checks and balances while having separate structures. However, in South Korea, the presidential system has become more centered around the executive branch, leading to a relatively diminished role of the legislature. Because of this, South Koreas presidential system is sometimes referred to as the imperial presidential system. To achieve a properly functioning presidential system based on the possibility of checks and balances, it is necessary to restore the weakened role of the National Assembly. To achieve this, the National Assembly must actualize its control over the executive branch. One of the most crucial aspects of the National Assembly exercising control over the executive branch is regulating the executive branchs finances. However, to control the executive branchs finances effectively, the National Assembly must conduct substantive reviews of the executive branchs budget and final accounts. Utilizing objective and professional information obtained through regular accounting audits, made available for the National Assemblys use, is essential for meaningful control over the executive branchs finances. Currently, the Supreme Audit Institution (SAI) in South Korea is the Board of Audit and Inspection of Korea (BAI). BAI operates under the presidents authority and performs not only financial audits but also inspections of governmental duties. Additionally, BAI frequently reports important audit and inspection findings to the president. Due to these reasons, BAI functions more as an institution supporting the executive branch rather than assisting the National Assembly. The United States also adopts a presidential system of government, but unlike us, their SAI functions as a congressional information source, serving as the right-hand man of Congress. In this study, I aim to examine the cause behind such differences between South Korea and the United States. Although the functions of SAI cannot be the same because each countrys situations and environments are different, this study is conducted on the premise that there should not be differences in the essential qualities that an SAI must possess. To gain a comprehensive understanding of the Government Accountability Office (GAO) in the United States, this study examines both the current system of GAO and its historical evolution. The key characteristics of GAO identified through this study are as follows: Firstly, GAO places great importance on its relationship with Congress and has developed a progressively stronger bond over time. The GAOs progression towards a more sophisticated auditing system can be attributed, in part, to its efforts to enhance its capabilities and value to meet the diverse demands from Congress. As a result, the heightened capabilities of GAO have contributed to strengthening Congresss effectiveness in return. Secondly, GAO has sought to ensure organizational, functional, and financial independence, as well as political neutrality, and above all, it has strived to maximize its own value to become a model for other federal agencies. Through these efforts, GAO has earned recognition as a non-political professional institution that derives reliable audit results based on the independence it has achieved. Next, the theoretical examination of GAO was conducted from the perspectives of democracy, rule of law, and the independence of the SAI. The reason for assessing GAO from the standpoint of democracy and rule of law is that these principles are the core principles of national organization. Additionally, the examination of SAIs independence is significant as it constitutes a key value in the Lima Declaration, often referred to as the Magna Carta of government auditing. Summarizing the results of the examination based on these perspectives, securing public accountability of the executive branch in accordance with democracy relies on how effectively the legislature can oversee and control the executive branch. However, in reality, there exists an information asymmetry between the legislature and the executive branch. To alleviate this information asymmetry, an independent third party is required to critically verify the activities of the executive branch and report them to the legislature, and the institution that performs this role is the Supreme Audit Institution. Following the principle of the separation of powers, which is an essential element of the rule of law in a democratic country, maintaining a balance between the powers after their separation is important. In terms of national finances, when the executive branch dominates the budgetary process through its budgeting authority, the balance of power tends to shift towards the executive branch, eventually resulting in an imbalance of power between the legislature and the executive branch. The role of the SAI is to assist and support the legislature to ensure that the legislatures control over the executive branchs finances goes beyond mere formal procedures, preventing the relationship between the legislature and the executive branch from becoming excessively unbalanced in favor of the executive branch. Additionally, the independence of the SAI is essential for ensuring the reliability of the information it produces. However, the independence of the SAI can only be recognized when it possesses organizational, functional, and financial independence, as well as political neutrality, and can serve as a model for other institutions. Summarizing the theoretical examination results from the perspectives of democracy, rule of law, and the independence of the SAI, it can be concluded that the SAI should actively support the legislature by utilizing the trustworthy information it secures through its independence to ensure the public accountability of the executive branch. As seen earlier, the GAO performs this role effectively. However, it is difficult to regard our Supreme Audit Institution, the BAI, as an institution primarily for the legislature, and it also reveals weaknesses in terms of independence. This is due to structural issues arising from the fact that the BAI operates as an agency under the President, requiring it to perform not only financial audits but also inspections of governmental duties. The direction for future improvements in the BAI should focus on restoring the audit function for the legislature and expanding its independence further.

국회와 정부가 독립된 구조를 취하면서 서로 견제ㆍ균형을 유지하는 정부형태가 대통령제이다. 그런데 한국의 대통령제는 국가가 대통령을 수반으로 하는 집행부 중심으로 돌아가고, 입법부인 국회의 역할은 상대적으로 축소되어 있다. 이 때문에 한국의 대통령제를 제왕적 대통령제로 일컫기도 한다. 이처럼 위축되어 있는 국회의 역할을 회복하여야, 견제가능성에 기반한 정상적 형태의 대통령제의 구현이 가능하다. 이를 위해서는 국회의 정부에 대한 통제 기능을 실질화하여야 한다. 국회의 정부에 대한 통제의 핵심은 정부의 재정을 통제하는 것이다. 즉, 정부의 재정을 통제하는 국회의 예산ㆍ결산심사 등이 실질적으로 이루어져야 한다. 그런데 이때 상시적인 회계검사를 통해 확보한 객관적이고 전문적인 정보가 국회에 의해 활용될 수 있어야 국회의 정부 재정 통제가 실질적으로 이루어질 수 있다. 현재 우리의 국가 최고 회계검사기관은 감사원이다. 감사원은 대통령 소속으로서, 회계검사뿐만 아니라 직무감찰까지 함께 수행하고 있으며, 대통령에게 감사 결과 중요하다고 인정되는 사항을 수시로 보고해야 하기에, 사실상 대통령 지원기관으로서 기능하고 있다. 미국은 우리와 동일하게 대통령제 정부형태를 취하고 있지만, 감사원이 의회의 정보원으로서 의회의 오른팔로 기능하고 있다. 본 연구자는 이 연구를 통하여 우리와 미국 사이에 이러한 차이가 발생한 원인을 확인ㆍ검토해 보고자 하였다. 각 국가마다 처한 상황과 환경이 다르기에, 감사원의 세부적 기능에 있어 차이가 있을 수는 있지만, 감사원이라면 반드시 갖추어야 하는 본질에 있어 차이가 있어서는 안 된다는 전제에서 연구를 진행하였다. 우선 미국 감사원에 대한 총체적 이해를 위해 현재의 미국 감사원 제도의 체계와 과거의 미국 감사원 제도의 역사적 변천을 함께 살펴보았다. 이를 통해 확인한 미국 감사원 제도의 핵심적인 특징은 다음과 같다. 첫째, 미국 감사원은 의회와의 관계를 매우 중요시하고 있으며, 시간이 흐름에 따라 더욱 공고한 관계를 맺어왔다는 점이다. 미국 감사원이 점차적으로 감사체계를 고도화하여, 현재와 같은 고도화된 감사체계를 구현할 수 있었던 원인 중 하나는, 의회의 다양한 감사요구를 수용하기 위해서 스스로의 능력과 가치를 높여왔기 때문이다. 그리고 이러한 감사원의 고도화는 다시 의회의 역량을 강화하는 데 일조하였다. 둘째, 미국 감사원은 조직적ㆍ기능적ㆍ재정적 독립성, 정치적 중립성을 확보하고, 무엇보다 스스로의 가치극대화를 추구하여 다른 연방기관들의 모범이 되고자 노력해 왔다는 점이다. 이러한 노력 끝에 확보한 독립성을 기반으로, 미국 감사원은 신뢰성 있는 감사결과를 도출하는 비정치적인 전문 기관으로 인정받을 수 있었다. 다음으로 민주주의 원리, 법치주의 원리, 감사원의 독립성의 관점에서 이론적으로 미국 감사원을 살펴보았다. 미국 감사원을 민주주의 원리와 법치주의 원리 측면에서 검토한 이유는, 이 원리들이 국가기관 구성의 중추를 이루는 국가구조원리이기 때문이다. 그리고 감사원의 독립성 측면에서 검토한 이유는, 이것이 공공감사의 대헌장이라고 불리는 리마선언의 핵심을 이루는 가치이기 때문이다. 이러한 검토의 결과를 요약해 본다면 다음과 같다. 민주주의 원리에 따라, 집행부의 공공책임성 확보를 위해서는, 의회가 집행부에 대한 감시ㆍ통제를 얼마나 실질적으로 할 수 있는지가 중요하다. 그런데 현실적으로 의회와 집행부 사이에는 정보비대칭이 존재한다. 이러한 정보비대칭을 완화시키기 위하여 집행부 활동을 비판적으로 검증하여 이를 의회에 보고하는 독립적인 제3자가 요구된다. 이러한 역할을 수행하는 기관이 바로 감사원이다. (민주국가에서) 법치주의 원리의 필수적 요소가 되는 권력분립 원리에 따를 때, 권력 분할 후 분할된 권력 간 균형도 중요하다. 국가 재정에 있어 집행부가 예산편성권을 통해 예산과정을 좌우하는 경우에 대개 권력 간 균형은 점차 집행부 쪽으로 이동하게 되고, 결국 의회와 집행부 사이의 권력 간 불균형으로 귀결하게 된다. 이때 감사원은 의회에 의한 집행부 재정 통제가 형식적 절차에 그치지 않도록 의회를 보조ㆍ지원함으로써, 의회와 집행부의 관계가 집행부 우월적인 불균형으로 귀결되지 않도록 하는 역할을 한다. 한편, 감사원의 독립성은 감사원이 산출하는 정보의 신뢰성 확보를 위해 요구되는 것이다. 감사원이 의회에 제공하는 정보가 신뢰받지 못한다면 감사원은 그 존재가치를 상실하게 된다. 감사원의 독립성은 감사원이 조직적ㆍ기능적ㆍ재정적 독립성과 정치적 중립성을 갖추고, 스스로 다른 기관의 모범이 될 수 있어야 인정될 수 있다. 요컨대 감사원은 그 독립성을 통해 확보한 신뢰성 있는 정보가, 집행부의 공공책임성을 확보하는데 활용될 수 있도록, 의회를 적극 지원할 수 있어야 한다. 미국 감사원은 이러한 역할을 잘 수행해 오고 있다. 그런데 우리 감사원은 국회를 위한 기관이라고 보기는 어려우며, 독립성 면에서도 약점을 드러내고 있다. 이것은 감사원이 집행부 수장인 대통령 소속의 기관으로서 회계검사뿐만 아니라 직무감찰까지 함께 수행해야 하는 구조적 모순에 기인하는 것이다. 향후 감사원 제도 개선의 방향은, 감사원이 국회를 위한 감사 기능을 회복하는 방향, 독립성을 더욱 확대하는 방향이 되어야 한다.