행정조사에 있어 적법절차원칙의 준수 필요성에 관한 연구

Abstract

행정조사는 각종 정책결정이나 행정작용을 함에 있어서 필수불가결한 수단이자 행정작용을 위한 절차 중 가장 초기 단계에서 이루어지는 정보 수집 활동으로, 급변하는 현실에 대응하여야 하는 오늘날 그 중요성이 더욱 증가하고 있다. 그런데 행정조사의 운영 실태를 살펴보면 국민의 권익 보호 측면에서 다소 미흡한 점이 발견된다. 특히 행정조사의 결과에 따라 수사기관에 고발하여 형사처벌이 가능하고, 행정조사를 통해 수집된 자료가 수사에 활용될 수 있다는 점 등에서 절차적 권리로서 방어권이 문제된다. 임의조사에서 출발하였지만 언제든 수사로 전환될 수 있는 고권적 성격의 행정조사들이 뚜렷한 증가세를 보이고 있다는 점에서 더욱 그러하다. 이에 따라 절차적 측면에서 형사법적 원리를 행정제재에 적용하는 방식으로 헌법 제12조 제1항의 적법절차원리가 행정제재에 있어 구현되도록 할 필요가 있다. 특히 수사로 전환될 여지가 있는 권력적 행정조사의 진행에 있어서는 절차적·실체적 의미의 적법절차원칙이 온전하게 준수되어야 한다. 적법절차원칙의 내용이자 실천적인 방안으로는 영장주의, 진술거부권, 변호사 참여권이 있을 것이며, 이는 조사대상자의 방어권을 보장하고, 행정권을 남용을 막는데 기여할 것으로 사료된다. 물론 우리나라에는 세계 각국의 입법례에서 찾아보기 어려운 행정조사에 관한 일반법으로 행정조사기본법이 존재한다. 동법은 정부가 행정조사로 인한 기업의 부담을 완화하고 조사대상자의 권익을 보호하고자 행정조사에 대한 법적 통제수단을 마련하는 한편, 행정조사에 있어 적법절차원칙 실현하려고 시도한 점에서 큰 의의가 있다. 하지만 이 법률은 영장주의 및 진술거부권과 관련한 규정이 없는 등 여러 가지 문제점도 안고 있다. 특히 광범위한 적용제외사항을 둠으로써, 동법률의 제정목적인 기업에 대한 규제 완화에 어느 정도 기여할 수 있을지 의문이다. 본 논문은 위와 같은 문제의식 하에서 미국 연방대법원과 유럽인권재판소 그리고 유럽연합 사법재판소가 과거 행정조사와 관련하여 중요한 의미를 갖는 판결을 내린 점에 주목하여 미국과 유럽연합의 법규와 사례를 분석한 후 우리나라에 제공할 수 있는 시사점을 도출해본다. 우선, 영장주의에 관하여 미국은 행정조사의 형사절차적 성격과 행정절차적 성격을 동시에 고려하여 행정영장제도를 채택하고 있으며, 개별산업영역의 특수성을 반영하여 특별규제산업에 관하여는 영장주의의 적용을 배제하고 있다. 그리고 유럽인권재판소는 유럽인권협약 제8조의 주거에 관한 권리가 사업장에까지 미친다고 판결하였으며, 법원의 영장 없이 수색 및 압수하는 행위를 협약 위반으로 판시하였다. 다음으로, 진술거부권에 관하여 미국 연방대법원은 행정조사 과정에서 자기부죄거부권이 일반적으로 적용된다는 입장을 취하였으나, 점차 그 예외를 널리 인정하였다. 그리고 유럽연합 사법재판소는 만일 행정조사의 결과가 형벌적 성격을 갖는 행정제재로 귀결될 수 있는 경우, 당해 조사절차에서 진술거부권이 인정되어야 한다고 판시하였다. 특히 당장은 행정제재가 형벌적 성격을 띠지 않는다고 하더라도 이후 그렇게 수집된 증거가 유죄의 증거로 사용될 수 있다면, 이러한 경우에도 진술거부권이 존중될 필요가 있다고 보았다. 끝으로, 미국과 유럽에서 오늘날 공통적으로 나타나는 현상은 헌법상 변호사의 조력을 받을 권리가 형사절차 혹은 그 밖의 절차에서 피의자 또는 피고인에 한정되지 않고, 폭넓게 인정되어 가고 있다는 점이다. 이는 변호사 조력권이 국가에 비해서 미약한 당사자의 권리를 실질적으로 보장하기 위한 제도로 인식되고 있기 때문이다. 전술한 내용을 토대로 할 때, 행정조사를 수행함에 있어서는 절차적 권리의 보호와 행정조사의 실효성 측면을 적절히 고려하여야 하고, 행정조사의 실효성에 지나치게 치중하여 절차적 권리가 간과되지 않도록 하여야 한다. 그리고 조사대상자의 방어권은 행정조사의 초기 단계부터 적정 수준으로 보장되는 것이 타당하다고 생각한다.

The administrative investigation is essential in a policy decision and administrative action. Also, it is an information gathering process which takes place in the earliest stage of the procedures for administrative action of administrative agencies, and the importance of which is increasing today as it has to correspond rapid changing world. Looking into the operation of the investigation however, some deficiencies are found in terms of rights and interest of the people. In particular, the right of defence as a procedural right becomes a problem when the results of such investigation can lead to a criminal sanction and the data collected through administrative investigation can be used for criminal investigation. Administrative investigation of a high-power nature that started with arbitrary investigation but can be converted to criminal investigation at any time are showing a clear increase. Therefore it is necessary to apply the criminal law principle of due process in Article 12 (1) of the Korean Constitution in administrative sanctions. In conducting a power-related administrative investigation that has room to be converted into an criminal investigation, the due process of law in a procedural and substantive sense shall be fully complied with. As a practical measure, the need for the warrant and right to silence and also right to counsel should apply to administrative investigation to prevent abuse of administrative power and to assure the right of defense of the people. The Framework Act on Administrative Investigation is a general law on the administrative investigation, the legislative case of which is difficult to be found in any other countries in the world. The Act has great significance for government to have attempted in order to prepare for a legal control means on the Administrative investigation to lighten the companies burden on the investigation and to protect the rights and interests of those who are subject to an investigation, and to implement the due process of law. However, the Act carries some controversial issues such as the lack of provisions related to administrative warrant and the right to silence. It is, in particular, questionable that, engaging a vast range of an excluding clause, how much the Act could contribute to the deregulation of the industry, which is the initial purpose of this institution. In this regard, this paper focuses on the rulings held by Supreme Court of the United States and European Court of Human Rights and also the Court of Justice of the European Union(the CJEU) which have important meaning in relation to the administrative investigations, and aims to analyze US, EU laws and cases to derive implications to our legal system in the Republic of Korea. Administrative inspection in the United States is considered not only as the criminal procedure but also as the administrative procedure, while most states or federal court adopts administrative warrant system and the warrant could be waived when the investigators are involved in the specific industry including closely regulated industry(also called pervasively regulated industry). The European court of human rights unanimously held that the right to the protection of ones home, as enshrined in the European convention on human rights, extended to the business premises of the company. Thus, the searches and seizures without a court-sanctioned warrant violated their right to protection of their home as understood in Article 8 of the ECHR. The Supreme Court of the United States has ruled that the privilege against self-incrimination is generally applicable to administrative investigation, but gradually, it has widely excluded its application. According to the CJEU, if the results of administrative investigation can lead to administrative sanctions with a criminal nature in an administrative investigation, the right to silence shall be respected in such investigation procedure. Notably, the CJEU appears to respect the right to silence when the information collected can be used as evidence to establish the criminal offence, even if the administrative sanctions do not have a criminal nature at present. The common phenomenon observed in the United States and Europe today is the broad recognition of the right to counsel under the constitution, not limited to the suspect or the accused, but also extended to other person(e.g. subject of investigation), whether the criminal process or in other procedures. This is because the right to counsel is recognized as a system to actually guarantee the rights of the weaker party compared to the state. The protection of procedural rights and the effectiveness of administrative investigations shall properly be considered as regards in administrative investigation, and the protection of procedural rights shall not be overlooked. The right of defense of those surveyed should also be guaranteed at an appropriate level from the early stages of the administrative investigation.