조선초기의 지방 品官層 재편과 鄕村 共治

Abstract

In Goryeo (高麗, 918-1392), pumgwan (品官) referred to a general official qualified to hold a government position. Some of the pumgwans had no current responsibilities and were known as sangwan (散官). Sangwans consisted of (i) former officials, (ii) official candidates, and (iii) officials with only honorary posts. The number of sangwans steadily increased since the beginning of Goryeo, especially during the military ruling period, with a rise in types (i) and (ii) of sangwans. They tended to live in the provinces due to their lack of responsibilities. In the late Goryeo period, many local functionaries called hyang-ri (鄕吏) tended to become sangwans of the (iii) type, gaining honorary posts in exchange for their participation in the war. The Goryeo government attempted to return hyang-ris who received honorary posts to their original jobs, and the founders of Joseon (朝鮮, 1392-1910) also tightened regulations to prevent hyang-ris from easily leaving their original jobs. King Gongyang (恭讓王) tried to revoke the honorary posts that had already been given, but he couldnt ignore the resentment of those who had earned them by participating in the war. Jeong Do-jeon (鄭道傳), a prominent scholar and politician, proposed the establishment of a new capital defense command. This plan aimed to bring all the sangwans to the capital and transform them into a royal guard. The census of 1390 served two purposes: on the one hand, ensuring a labor pool of officials to serve the new dynasty, and on the other hand, imposing military obligations on sangwans. In January 1391, the Goryeo government established a new supreme command and imposed military duties on sangwans. However, the government also sought to address the issue of an increasing number of officials with honorary posts by creating a detailed hierarchy within the bureaucracy. This initiative was carried out in conjunction with the Gwajeon Act (科田法), enacted in May 1391. Under the Gwajeon Act, the bureaucracy was divided into two categories: capital city residents and provincial residents, with the former receiving a more substantial allocation of lands. The intention behind this differential treatment was to encourage provincial residents to relocate to the capital. However, officials who had never served in the government were not granted land, leading sangwans with only honorary posts to opt to remain in the provinces. Sangwans living in the capital were granted gwajeon (科田, land for officials) and organized into a royal guard called sujeon-pae (受田牌). On the other hand, sangwans who chose to remain in the provinces received only a small amount of gunjeon (軍田, land for soldiers) and were organized into a provincial unit called siwigun (侍衛軍). The siwigun units from each province took turns going to the capital to perform their duties as royal guards. However, as the political and military situation in the capital stabilized, the importance of siwigun decreased, and the status of local sangwans also declined. The Joseon government ceased granting land to local sangwans, making them indistinguishable from common people performing military service. These measures led the sangwans to avoid military service. Senior officials (sangwans) were exempt from royal guard duty, but they were restricted from traveling outside the capital and were forbidden to live in the provinces. They posed a particular concern to the state due to their easy access to state secrets, coupled with a belief that they had the potential to incite revolt within their kin back in their hometowns. If a senior official returned to his hometown and became a local influencer (土豪), he could interfere with the public rule of the local governor. The Joseon government took measures to support local governors in controlling local influencers, including pumgwans (sangwans) and hyang-ris. The first step was to identify hyang-ris who had received honorary posts and return them to their original roles. Provincial finances, originally managed by hyang-ris, were transferred to the jurisdiction of the governor, and the hyang-ris were obliged to work under the governor. The government established legal regulations to address any issues that hyang-ris might cause during their work and attempted to utilize the pumgwans as local administrative assistants. Governors held the status of lord of a province, and the relationship between governors and pumgwans was likened to that between a monarch and his subjects. In practice, however, establishing a hierarchical relationship between the governor and the pumgwans often proved difficult, as some pumgwans held ranks higher than the governor. Moreover, former officials who had occupied high positions in the central government were reluctant to handle local administration under a governor. Perceiving themselves as part of the ruling class, they believed it would be undignified to handle administrative tasks under the direction of the governor. As a result, various administrative tasks were mainly handled by lower-level officials, which further demeaned these tasks. If the government wanted to involve former officials in local administration, it needed to find a way to respect their hierarchical status. In the late 15th century, however, the king Sejo (世祖) began implementing a series of policies that undermined the position of former officials. At the core of these changes was the Jickjeon Act (職田法) of 1466. With the implementation of this law, former officials were no longer receive land from the state. To make matters worse, King Sejo placed former officials in the same units as the common people. This led to widespread dissatisfaction among the bureaucracy, as it blurred the distinction between officials and commoners. This discontent eventually erupted into a rebellion in the northern provinces towards the end of Sejos reign. After his death, many of these policies were scaled back or canceled. The only exception was the land law. Early in King Seongjongs (成宗) reign, officials persistently called for the reinstatement of the gwajeon law. However, these attempts were unsuccessful. Without the states financial support, former officials had to rely solely on their private property to make a living. However, since opportunities for land ownership and accumulation were not exclusive to officials, some common people came to own as much land as the officials. Moreover, the development of commerce during this period spread a culture of luxury among the common people. Officials viewed this luxury culture as a threat to the social hierarchy, as it blurred the distinction between officials and commoners. They also linked this trend to the issue of the lower class disregarding the authority of the upper class. After the middle of King Seongjongs reign, the bureaucracy aimed to address the challenges arising from the blurring of social distinctions by reviving the local yuhyangso (留鄕所). The yuhyangso had previously existed during early Joseon but was abolished due to its interference with the governors rule. The re-established yuhyangso had a renewed purpose, focusing on monitoring hyang-ris and correcting local cultural practices. Following extensive deliberations in the central government, the decision to revive the yuhyangso was finalized in May 1488. The pumgwans of the new yuhyangso considered themselves educators responsible for guiding the people according to the direction of the state. If necessary, they would report issues requiring punishment to the governor, thus leveraging state power to solidify their ruling class position in the provinces. This re-establishment of the yuhyangso led to a collaborative governance structure, with local governors and pumgwans becoming partners in governing the people. The co-governance was made possible by the historical reorganization of local pumgwans around former officials, a practice that had been in place since the founding of Joseon.

고려의 품관은 본래 품계를 받아 관직에 나아갈 자격을 갖춘 관료를 지칭하였다. 품관은 현재 職事의 담당 여부를 기준으로 다시 職事官[時官]과 散官으로 나뉘었는데, 산관은 크게 (i) 관직에서 물러난 前銜官, (ii) 관료 후보, (iii) 散職者로 구성되었다. 고려초 이래 산관층은 꾸준히 확대되었으며, 특히 무인 집권기를 거치면서 (i)과 (ii)의 산관이 증가하여 落鄕하는 경향이 나타났다. 고려후기에는 지방 鄕吏가 당시 인사행정의 문란상을 활용하여 산직을 얻고 (iii)의 산관이 되기도 했다. 향리는 정부의 納粟補官 정책에 응하거나 권세가에게 의탁하여 산직을 얻었다. 공민왕대 軍功 포상을 목적으로 添設職이라는 산직을 신설하면서 향리의 산직 취득은 더욱 늘어나는 추세였다. 이에 따라 고려말 지방 사회에는 實職을 역임하고 낙향한 전함관과 향리 출신으로서 첨설직을 얻은 添設官이 공존하게 되었다. 고려 정부는 향리의 관직 취득을 避役으로 인식하여 還本하려 했고, 조선 건국 세력도 향리의 免役 및 受職 조건을 강화하였다. 공양왕대에는 이미 제수된 첨설직까지 혁파하려 했으나, 군공을 세우고 첨설직을 받은 첨설관의 원망을 고려하지 않을 수 없었다. 이에 鄭道傳은 수도 개경에 宮城宿衛府를 설치하여 지방에 산재하는 첨설관을 개경으로 집결시키고 그 군사력을 활용할 것을 제안하였다. 공양왕 2년(1390)에 都堂에서 추진한 양반 호적 정리는 立朝할 자격을 갖춘 양반의 확보를 주목적으로 했지만, 양반에게 군역을 부과하기 위한 기초 작업이기도 했다. 공양왕 3년(1391) 정부는 최고 軍令 기구인 三軍都摠制府를 설치하고, 전함관과 첨설관으로 구성된 품관[산관]층에게 삼군도총제부에서 宿衛하는 군역을 부과하였다. 다만, 고려말 향리 출신 첨설관이 폭증한 문제 상황을 참작하여 품관층 안에서도 세부 위계를 설정하고자 하였다. 이는 같은 해 5월 반포된 科田法과 연동하여 이루어졌다. 과전법상에서 품관층은 거주지를 기준으로 在京 품관과 在外 품관으로 구분되었으며, 재경 품관이 크게 우대받았다. 이러한 차등 대우는 재외 품관의 上京從仕를 유도하기 위함이었으나, 實職을 전혀 역임하지 않은 첨설관은 상경하더라도 과전을 주지 않았다. 향리 출신 첨설관은 實職 경험이 없었으므로 지방 잔류를 선택하는 경우가 많았을 것이다. 科田을 받은 재경 품관이 受田牌 병종으로 편성되어 居京侍衛 의무를 수행했다면, 지방에 잔류한 재외 품관은 소액의 軍田만 받고 각 道 侍衛軍[侍衛牌]에 편제되었다. 대개 고려말 武將의 私兵이나 향리 출신으로 추측되는 재외 품관은 재경 품관보다 낮은 위상을 부여받았으나, 군역의 대가로 군전을 받는다는 점에서 일반 민과 구별되었다. 그러나 태종 초반 이후 중앙의 정치적ㆍ군사적 상황이 안정됨에 따라, 교대로 중앙에 番上하던 시위군의 비중은 떨어져 갔고 군역의 대가인 군전도 제대로 지급되지 않았다. 이에 재외 품관이 시위군역을 기피하자, 점점 더 많은 일반 민이 시위군에 충당되었다. 세조 5년(1459) 시위군은 결국 일반 민의 병종인 正兵으로 개편되었다. 2품 이상 재상급 관료의 경우, 삼군도총제부에서 직접 숙위하는 의무는 면제받았지만, 도성 밖 출입이 제한되고 외방 거주는 금지되었다. 재상급 관료는 국가 기밀에 대한 접근이 비교적 용이하다는 점에서 특별한 관리 대상이었으며, 고향에서 친족과 결합한다면 반란을 일으킬 가능성까지 있다고 여겨졌다. 반드시 반란을 일으키지 않더라도, 재상급 관료가 고향에 내려가 土豪가 된다면 수령 중심의 지방 통치를 방해하고 양민을 私占하는 등 폐단을 일으킬 수 있었다. 조선 정부는 국초부터 지방 품관과 향리를 대표적인 토호 집단으로 설정하고, 수령의 품계와 자질을 높이는 등 수령이 토호를 통제할 수 있도록 지원하고 있었다. 향리 출신 품관을 還本하였고, 지방 행정 경비 명목의 公須位田을 戶長의 邑司에서 수령의 관아로 移屬하였으며, 향리층 역시 관아 衙前으로서 吏役을 수행하도록 하였다. 元惡鄕吏 처벌 조항을 통해 향리가 公私 영역에서 일으킬 수 있는 폐단을 규제하는 한편 품관을 지방 행정 보조자로 활용하려 했다. 이를 위해 수령에게 一邑之主의 위상을 부여하고 수령과 품관의 관계를 擬似 君臣關係로 설정하여, 품관이 수령에게 함부로 대항하지 못하도록 하였다. 세종대 部民告訴禁止法의 시행도 그 일환이었다. 그러나 현실에서는 수령과 지방 품관의 상하관계를 설정하기 어려운 경우가 많았다. 實職 특히 顯職을 역임한 품관은 수령 휘하에서 지방 행정을 처리하기를 기피하였다. 스스로를 국왕과 함께 백성을 다스리는 君臣共治의 주체로 인식하는 전함관 입장에서, 수령의 지시와 감독을 받는 勸農官ㆍ委官ㆍ監考 등이 되어 잡무를 처리하는 것은 格에 맞지 않는다고 여겨졌기 때문이다. 결국 각종 향촌 직임은 중앙 각사 胥吏나 군인 출신 하급 품관이 주로 담당하게 되었으며, 품관층에 대한 처벌이나 일반 민의 役으로도 취급되었다. 정부의 기대처럼 實職[顯職]을 역임한 전함관이나 國試 入格者를 지방 통치에 참여시키기 위해서는 治者로서 그들의 위상을 인정하는 방식을 찾아야 했다. 그러나 15세기 후반 세조대에 이르러 중앙에서는 오히려 전함관의 治者的 위상을 약화시키는 정책이 연달아 시행되고 있었다. 세조 12년(1466)의 職田法이 그 핵심이었다. 설상가상으로, 세조는 품관 병종이었던 수전패와 무수전패, 각 도 시위군을 혁파하고, 3품 이하 전함관을 모두 일반 민의 병종인 正兵에 소속시켰다. 이는 과전 혁파와 함께 士와 農=齊民의 구별을 약하게 만든다는 점에서 관료층의 대대적인 불만을 불러왔고, 그러한 불만은 세조 말 李施愛의 亂으로 폭발하였다. 세조 사망 후 세조의 정책은 대부분 축소ㆍ환원되었다. 정병에 속했던 품관도 忠順衛라는 품관 병종으로 移屬되었다. 단 하나 과전만은 예외였다. 성종 초 관료층의 끈질긴 과전 복구 요청에도 불구하고 과전은 끝내 복구되지 못했다. 국가가 더 이상 전함관을 경제적으로 지원하지 않게 된 상황에서 전함관은 사유 재산만으로 家計를 유지해야 했다. 대표적인 재산은 토지였다. 그런데 토지 소유 및 집적 기회는 품관층에게만 열린 것이 아니었기에, 향리나 일반 民, 노비 중에도 품관층에 버금가는 토지를 소유한 자가 얼마든지 존재할 수 있었다. 15세기 말 逐末 경향 속에 庶人의 사치 풍조도 확산하고 있었다. 관료층은 품관과 庶人의 구별을 약하게 만드는 사치 풍조를 상하 질서의 문란으로 파악하면서, 아랫사람이 윗사람을 업신여기는 陵上 행위와 연결하였다. 곧, 綱常ㆍ風俗 문제였다. 성종대 중반 이후 관료층은 留鄕所 復立을 통해 이러한 문제를 해결하고자 하였다. 이때의 유향소는 향리 규찰과 풍속 교화를 목적으로 하는 향촌 교화의 중심 기구였다. 교화는 국초 이래 在上者의 책무였고, 향촌에서는 수령과 鄕校가 교화를 담당하였다. 그러나 이제 품관층은 향촌 교화를 자신의 책무로 여기는 것은 물론 유향소를 복립하여 국가로부터 교화 권한을 공인받고자 했다. 국초 유향소와 달리, 성종 19년(1488) 5월에 복립된 유향소는 고을 수령 및 京在所의 관리ㆍ통제 아래 놓였다. 그럼에도 불구하고 유향소 품관은 향리 규찰의 권한을 통해 향리층을 단속하고, 풍속 교화의 미명하에 광범한 향촌 민을 통제하면서 在上者의 위치를 공고히 할 수 있었다. 유향소 품관은 자신들이 국가의 가르침에 따라 향촌 민을 교화한다고 인식하였고, 일정 수준 이상의 처벌이 필요한 경우 官에 보고하는 등 국가 권력을 활용하기도 했다. 따라서 유향소 복립은 결코 국가 권력이나 수령권의 후퇴를 동반한 조처가 아니었으며, 오히려 국가 권력을 통해 향촌에서 품관층의 治者的 위상을 확고히 하려는 시도였다. 전함관을 중심으로 구성된 士族이 수령과 함께 향촌을 共治하는 존재가 된 것이다. 성종대 향촌 共治의 요구는 기본적으로 지방 품관층의 입장을 대변하는 것이었으나, 그 배경에는 국초 이래 지방 품관층이 전함관 위주로 재편된 사실이 자리 잡고 있었다. 특히 직전법 시행을 계기로 전함관의 거경시위ㆍ부경시위 의무가 완전히 해제되면서 전함관의 외방 거주가 자유로워진 것이 전함관의 비율 증가에 영향을 미쳤을 것이다. 16세기를 거치며 유향소가 수령 휘하 행정 기구로 변질되는 양상이 나타나자, 스스로를 治者로 여기는 사족 내지 士類는 또 다른 방식으로 향촌 공치를 추구해 나갔다.