이승만 정권기 양원제 논의의 전개와 성격

Abstract

This thesis examines the debate on the adoption and realization of bicameralism during the Syngman Rhee regime (the first Republic of Korea, 1948-1960). Previous studies have regarded this debate as trivial because a bicameral legislature was never realized before the collapse of the regime. Certain evidence, however, point to the opposite direction. The bicameralism argument continued for the entire duration of the regime, and involved major political entities, including Syngman Rhee himself. This thesis summarizes the development and key issues of the bicameralism debate, and thus sheds a light on the relevant political dynamics and conflict of interests during the first Republic of Korea. In 1948, the Constituent National Assembly rejected bicameralism. Although the reference draft had adopted it, the constitution drafting committee and assemblymen of plenary sessions rejected the idea. Rhee insisted on adopting bicameralism alongside the presidential system. This failed, however, because it presupposed an initially unicameral legislature, which figured as a threat to the legitimacy of the nascent Republic of Korea. After the establishment of ROK, Rhee again suggested a bicameral system to overpower the opposition, then the majority. The opposition threatened Rhees administration with a parliamentary cabinet system. Rhee proposed direct presidential election and bicameralism as a countermeasure. With the latter, Rhee aimed to offset pressure from the lower house and block the passage of constitutional amendments potentially weakening presidential power, such as one towards a parliamentary system. Rhee began pushing his plan for direct election and a bicameral system after the Korean War broke out. The majority of the Second National Assembly opposed, favoring a parliamentary cabinet system and single chamber. Rhee's first attempt of constitutional amendment was overwhelmingly voted down in January 1952. Subsequently, when parliamentary cabinet system advocates proposed a bill for constitutional amendment in April 1952, Rhee proposed his own bill and instigated the Pusan Political Crisis to press the Assembly. The purpose of the Pusan Political Crisis was to introduce a government-appointed upper house that would neutralize the Assembly, as well as to legislate direct presidential election. The upper house, one-third of which would be designated by the government, could fundamentally block attempts of the lower house to pass the parliamentary constitutional amendment and to override the presidential veto of bills. Rhee's idea was deleted from the compromise amendment, however, because this conflicted with the interests of assemblymen who were pro-Rhee but sought compromise. Rhee rejected this version of the compromise amendment and insisted on his original idea. The intervention of the UN and the United States stopped him, however, as he could not risk further aggravating the political crisis. The first constitutional amendment was made based on the compromise bill, and a bicameral system was adopted. Still, Rhee had failed to neutralize the Assembly via constitutional amendment. As an alternative, he tried to pass an election law on the House of Councillors (upper house), expected to bias election results to his side. Rhee's first draft of this election law as of October 1953 included several devices limiting candidates autonomy. This caused an overall resistance in the National Assembly regardless of party membership in November the same year. So the Assembly passed the election law only after neutralizing all the restrictive devices that Rhee proposed. Rhee vetoed this election law. Failing to adopt a bicameral system in his favor, Rhee proposed another constitutional amendment. The constitutional amendment bill that Rhee and the Liberal Party proposed in 1954 allowed the incumbent president to run indefinitely, and legislated the presidential succession of the vice president. As this second constitutional amendment granted Rhee greater authority and a lifetime presidency, he did not pursue bicameralism with as much vigor as before. Rhee again proposed a bill for the establishment of an upper house in 1955, but it was not seriously taken up by either Rhee or the assemblymen of both parties. Bicameralism resurfaced after the presidential election in 1956, when Liberals faced public resentment and Democrats achieved victory on vice-presidency. The Liberal Party attempted to nullify bicameralism, and proposed a parliamentary amendment in order to prevent the Democrat vice president from succeeding the regime. In reaction, Democrats argued for its reinstatement, accusing Liberals of 'unconstitutional' nullification of bicameralism. Rhee also made use of bicameralism to reject Liberals' amendment and to press them. Liberals ended up dropping the parliamentary amendment. The Liberal Party then concentrated on election law revision. Through negotiation, Liberals and Democrats enacted an election law for both the lower and upper houses. But after their defeat in the general election of 1958, Liberals claimed the futility of bicameralism, and Rhee also abandoned his support for it. Democrats, on the other hand, urged the organization of an upper house, convinced of their victory in the upper house election. A massive dispute broke out in the second half of 1958. Liberals put a violent end to this debate when they caused another political crisis on December 24th, neutralizing the enforcement deadline of the election law of the upper house. No further debate on bicameralism ensued in any degree of seriousness, and a bicameral system was not realized in ROK until the April Revolution of 1960 leading to the collapse of the Syngman Rhee regime.

본 연구에서는 이승만 정권기(1948-1960) 양원제 논의의 전개 과정과 그 성격을 고찰하였다. 양원제는 1952년 제1차 개헌을 통해 도입되었으나 제1공화국기에 실현되지 않았으며, 따라서 기존 연구에서 거의 주목받지 못했다. 그러나 양원제 채택 및 실현 논의는 제1공화국 거의 전 시기에 걸쳐 진행되었으며, 이승만을 포함한 제반 정치세력들이 양원제를 두고 각축을 벌였다. 본 연구에서는 양원제 논의의 전 과정과 주요 쟁점을 정리하고, 이를 통해 제1공화국기 주요 정치세력의 이해관계 충돌 및 대립 양상을 조명했다. 1948년 제헌헌법 논의 당시 양원제는 채택되지 못했다. 참고자료로 활용된 헌법안에서는 양원제를 채택했지만, 헌법기초위와 국회 본회의 논의에서 양원제는 거부당했다. 이승만은 자신의 구상인 대통령중심제·양원제를 관철하려 했으나, 단원제 국회로 정부를 먼저 수립할 것을 전제로 한 그의 양원제 구상은 신생 정부의 안정성과 국제적 승인 가능성에 악영향을 줄 수 있었기에 수용되지 않았다. 정부수립 이후 여소야대의 상황이 조성되고 일각에서 내각책임제 개헌이 논의되자 이승만은 이에 대응해 양원제 도입론을 다시 제기했다. 특히 1950년 초 한민당-민국당이 야당을 자임하며 내각책임제 개헌을 제출하자, 이승만은 이를 반대하면서 대통령직선제·양원제 개헌을 자신의 정치적 목표로 내세웠다. 이승만은 양원제 도입을 통해 하원의 견제를 무력화하고 내각책임제 개헌 시도를 차단함으로써 자신의 권력을 강화하고자 했다. 이승만은 직선제·양원제 개헌을 전쟁 발발 이후 임시수도에서 본격적으로 추진했다. 개헌안 관철을 위해 이승만은 원내 여당을 만들려 했으나 실패했다. 원내 정치세력 다수는 오히려 내각책임제와 단원제를 선호했다. 직선제·양원제 구상과 내각책임제·단원제 구상이 충돌하는 상황에서 이승만은 첫 번째 개헌안을 제출했고, 이는 압도적으로 부결되었다. 내각책임제 개헌 지지 세력이 1952년 4월에 내각책임제 개헌안을 제출하자 이승만은 5월에 다시 개헌안을 제출했고, 정치파동을 일으켜 국회를 무력으로 압박했다. 이승만은 정치파동을 통해 대통령 직선제뿐 아니라 입법부를 무력화하는 양원제를 도입하고자 했다. 상원의 1/3을 이승만이 임명하여 하원의 활동을 제약하고, 주요 의결을 원천적으로 차단하도록 했다. 이승만의 구상은 그를 지지하면서도 타협을 모색하는 의원들의 이해관계와 충돌했다. 따라서 타협 의원들은 관선의원 규정을 삭제했다. 이승만은 관선제를 포함한 원안을 관철하고자 했으나, 미국과 유엔이 본격적으로 개입한 상황에서 정치파동 상황을 더 이상 악화시킬 수 없었기에 타협안을 받아들였다. 제1차 헌법 개정은 발췌 타협안을 바탕으로 이루어졌으며, 직선제와 양원제가 헌법에 도입되었다. 이승만은 직선제 개헌과 대통령 재선에 성공했지만, 국회를 무력화한다는 목표는 달성하지 못했다. 이승만은 차선책으로 선거의 변수를 줄이는 선거법 제정을 추진했다. 정부가 작성하여 제출한 참의원선거법에는 이승만이 의도한 각종 제한 규정이 포함되었다. 1953년 11월의 선거법 논의에서 원내 정치세력은 여야를 가리지 않고 자신들의 이해관계와 충돌하는 제한 규정을 대부분 삭제하거나 무력화시켰다. 이승만은 자신의 의도와 많이 달라진 선거법을 공포하지 않고 거부하여 폐기했다. 자신에게 유리한 양원제 도입에 실패한 이승만은 권력 강화를 위해 새로운 개헌을 추진했다. 1954년 이승만과 자유당은 자신에 대한 중임 제한 철폐와 국무총리제 삭제, 부통령 계승권 법제화 등을 골자로 한 개헌안을 제출했다. 제2차 개헌을 통해 이승만은 대통령제 강화와 종신 집권이라는 목표를 달성했기에, 이전처럼 양원제에 대한 강한 의지를 보이지 않았다. 1955년 이승만은 다시 참의원선거법을 제출했으나, 이승만뿐 아니라 여야 의원들 또한 참의원 구성에 적극적이지 않았기에 선거법은 제대로 논의되지 않았다. 1956년 대통령 선거에서 이승만의 득표 비율이 줄어들고 부통령 선거에서 이기붕이 패배하면서, 참의원 구성 문제는 이승만과 여당, 야당의 이해관계가 엇갈리는 쟁점이 되었다. 자유당은 이전의 소극적인 정도를 넘어서 아예 양원제 구상 자체를 백지화하려 했다. 나아가 정국을 전환하고 야당의 권력 승계를 막기 위해 내각책임제 개헌을 추진했다. 민주당은 자유당의 개헌 시도를 비판하면서 현행 헌법의 준수, 즉 참의원의 조속 구성을 주장했다. 이승만 또한 자유당의 내각책임제 개헌을 수용하지 않았으며, 자유당 압박을 위해 참의원 구성 문제를 활용했다. 결국 자유당은 개헌을 포기했다. 자유당은 또 다른 당면 문제인 선거법 개정에 집중했고, 야당과의 합의를 통해 민의원·참의원 선거법을 제정했다. 그러나 자유당은 여전히 참의원을 구성할 생각이 없었다. 1958년 민의원선거에서 실질적으로 패배한 후 자유당은 본격적으로 양원제 회의론을 주장했으며, 이승만 또한 양원제 실현을 포기했다. 반대로 민주당은 참의원 선거에서도 약진할 것을 확신하고 현행법에 따른 참의원 조속 구성을 주장했다. 1958년 하반기 민주당은 양원제 실현을 당론으로 내세우고 강력한 대정부·여당 공세를 취했다. 여야가 첨예하게 충돌한 양원제 문제는 결국 자유당이 또 다른 정치파동을 통해 참의원 선거 법정 기일을 무력화하는 파국적인 방식으로 종결되었다. 이후 4월혁명 직전의 개편 시도를 제외하면 참의원 구성 문제는 더 이상 진지하게 논의되지 못했으며, 결국 이승만 정권이 무너지기까지 양원제는 실현되지 못했다.