공공기관 기후변화 적응정책 집행 영향요인 분석 및 대응방안에 관한 연구

Abstract

The South Korean government enacted the Low Carbon Green Growth Basic Law in 2009 to recognize the damages and risks of climate change and to proactively respond to them. However, due to the absence of a legal obligation to formulate adaptation measures for public institutions' climate change, there were limitations in developing measures for all vulnerable public institutions. Therefore, the government has been promoting policies to respond to climate change by legislating the Carbon Neutral and Green Growth Basic Law (abbreviated as the Carbon Neutral Law) in September 2021, and enforcing it from March 2022. In particular, it has been formulating and implementing adaptation measures (5 years) for public institutions to predict climate change impacts and damages, and to reduce them or create new opportunities. However, there has been no sociological analysis of the implementation process and level of effective on-site customized adaptation policies. This study was conducted to derive policy implications for national climate change adaptation measures to be established and implemented with high relevance to local communities by analyzing the implementation level of adaptation measures at the frontline regional office unit. A quantitative analysis was conducted by conducting a survey of frontline office managers who knew the policy promotion situation best as responsible for formulating and implementing climate change adaptation measures, and additional in-depth interviews were conducted with senior officials for some items. It was hypothesized that the business and management facility conditions, organizational status, and monitoring of policy implementation affect the implementation level of climate change adaptation policies in the execution of policy by the frontline organization for policy implementation. The purpose of this study was to conduct an in-depth analysis of the factors that influence the implementation of climate change adaptation policies in public institutions at the policy execution level. By examining the relationship between the level of implementation and execution of climate change adaptation policies in public institutions, concrete implications were derived. Additionally, the study aimed to identify the key factors that affect the execution level of specific adaptation policies tailored to the characteristics of public institutions. Finally, an analysis method was developed to evaluate the effectiveness of detailed climate change adaptation policies. The analysis results revealed that field managers perceived the overall level of adaptation measures implementation to be above average. They also reported that the installation rate of reservoirs' preliminary discharge facilities, which can prevent floods by lowering the water level in advance in preparation for sudden heavy rainfall, was the best-executed detailed measure. The rate of addressing flood and drought damage in agricultural areas was also found to be high, and the implementation level of measures to address droughts, floods, disasters, and hazards in agricultural areas was perceived to be high. Both the headquarters and external experts also believed that measures to address droughts, floods, disasters, and hazards were well-implemented. In addition, the factors that influence the level of implementation were identified as follows. First, the results of quantitative surveys showed that whether the opinions of local residents were reflected during the process of implementing adaptation measures had the greatest impact on the level of implementation. These results indicate that the level of implementation is higher when climate adaptation measures are pursued by accommodating the demands of the local community, and that there is great practicality in developing customized measures for each region due to the nature of such measures. The result that regions with poor awareness of climate change and greater interest in related measures have a higher level of implementation implies a need for pursuing environmentally friendly projects that are more locally tailored, rather than uniform adaptation measure programs. Policy directions should be shifted towards increasing the interest of local communities in climate change. Secondly, it has been found that the higher the understanding of the implementation guidelines related to adaptation measures at the headquarters, the higher the level of implementation. Considering the fact that the average length of service for adaptation measure managers at the branch office is less than three years, the guidelines related to adaptation measures at the headquarters should be written in a way that is easy for frontline staff to understand. In addition, it is necessary to strengthen education and promotion at the headquarters to enable staff to easily understand adaptation measures. Currently, related education mainly consists of seminars and academic conferences for top managers involving headquarters staff and experts, so there is a need to strengthen education for branch office staff, taking into account the opinions of in-depth interview experts. Overall, there is a need to strengthen experiential education and promotion activities for branch offices and local residents. Third, it has been analyzed that the execution level increases as the understanding level of the headquarters' adaptation measures guidelines increases, and considering that the average tenure of the adaptation measures personnel in the branches is less than three years, it is necessary to make the guidelines easy to understand for frontline personnel. Additionally, it is necessary to strengthen the education and promotion of the headquarters to enable the personnel to easily understand the adaptation measures. Currently, the related education mainly consists of seminars and academic conferences for top management officials, including the headquarters personnel and experts, and it is necessary to strengthen education targeting branch personnel, taking into account the opinions of the in-depth interview experts. Overall, it is necessary to strengthen experiential education and promotional activities for the branches and local residents. This study collected survey data on nationwide offices, but did not consider regional biases. Since only office size and internal evaluation scores were controlled without regional differentiation, there are limitations to generalizing the results. Additionally, the study is limited to surveying office practitioners who are on the front line executing climate change adaptation measures in collaboration with local residents. However, it does not reflect the perspectives of higher-level organizations such as headquarters, main offices, and local government officials who can analyze and view factors that affect the level of adaptation measures execution more broadly. In future research, it is necessary to diversify the survey, interview, and analysis subjects. In particular, it is important to analyze the differences in awareness of the overall level of adaptation measures execution among local government officials, including those from various regions, and to compare and analyze the differences in perception and their underlying causes with officials from regional branches. Furthermore, it is necessary to apply new analytical methods to identify causal relationships. It is also important to examine how the effectiveness of adaptation measures may vary according to the geographical characteristics of the region, through analysis of the execution level of adaptation measures that reflect the geographical features of the region. Simply allocating budget and devising plans do not guarantee the success of adaptation measures. Therefore, it is crucial to evaluate the effectiveness of adaptation measures and improve them accordingly. Long-term evaluation of the effectiveness of climate change adaptation measures is necessary for these reasons. Therefore, continuous research and development are crucial for long-term evaluation of the effectiveness of climate change adaptation measures.

우리 정부는 기후변화의 피해와 위험성을 인지하고 선제적인 대응을 위해 2009년 저탄소 녹색성장 기본법을 제정하였다. 이후 법령상 공공기관의 기후변화 적응대책 수립 의무화 명시 부재로 기후변화 취약 공공기관 전체에 대한 대책 수립 추진에 한계가 있다는 지적에 따라 2021년 9월에는 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장기본법(약칭 : 탄소중립법)을 제정·공포하여 2022년 3월부터 시행해 오는 등 기후변화에 대응하기 위한 정책을 법제화하여 추진해 왔다. 특히, 기후변화 영향 및 피해를 예측하고 이를 저감시키거나 새로운 기회로 창출하기 위해 공공기관 기후변화 적응대책(5년)을 수립하여 이행해 오고 있지만 실효성 있는 현장 맞춤형 적응정책의 집행과정과 집행수준에 대한 사회과학적 분석이 이루어지지 않았다. 본 연구는 최일선 현장 지사 조직 단위의 적응대책 집행수준을 분석함으로써 국가 기후변화 적응대책이 지역사회와 높은 연관성을 갖고 수립·집행되기 위한 정책적인 시사점을 도출하고자 하는 목적을 가진다. 기후변화 적응대책 수립·이행 담당자로서 정책 추진상황을 가장 잘 알고 있는 최일선 지사 담당자를 대상으로 설문조사를 실시하여 양적 분석을 하였으며, 일부 항목에 대해서는 상위 조직을 대상으로 추가적으로 심층 면접을 실시하였다. 정책 집행 최일선 조직의 사업 및 관리시설 여건, 조직현황, 정책 이행에 대한 모니터링 여부 등이 기후변화 적응정책 집행수준에 영향을 미치는 것으로 가설을 설정하였다. 본 연구를 통해 정책 집행 현장에서의 공공기관 기후변화 적응 세부 정책에 맞는 집행 영향요인을 심층적으로 분석하고자 하였다. 공공기관의 기후변화 적응정책 이행 정도와 집행수준에 관한 관계를 파악하여 구체적인 시사점을 도출해보고, 공공기관 특성을 반영한 세부 적응정책을 대상으로 집행수준에 영향을 미치는 중요한 요소를 식별하고자 하였으며, 기후변화 적응을 위한 세부 정책의 효과성을 평가할 수 있는 분석 방법을 연구하고자 하였다. 분석 결과, 먼저 지사 일선 담당자들은 전반적인 적응대책 집행수준이 보통 이상인 것으로 인식하고 있었으며, 세부 대책별로 살펴보면 갑작스러운 폭우에 대비하여 사전에 저수지 수위를 낮추어 홍수를 예방할 수 있는 저수지 사전 방류시설 설치가 가장 잘 집행되고 있는 것으로 보고 있었다. 다음으로는 농경지 침수 피해 및 가뭄피해 해소율이 높은 것으로 나타나, 농경지에 대한 가뭄·홍수 대책 집행수준은 높은 것으로 인식하고 있었다. 본사 및 외부 전문가들 역시 공통적으로 가뭄·홍수 및 재난·재해에 대한 대책이 잘 이행되고 있다고 보았다. 아울러, 집행수준에 영향을 주는 요인은 다음과 같이 도출되었다. 첫째, 양적 조사 결과 적응대책 이행과정 시 지역주민 의견의 반영 여부가 집행수준에 가장 많은 영향을 주고 있는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 지역사회의 요구사항을 최대한 수용하여 기후변화 적응대책을 추진하는 경우 집행수준이 높아진다는 것이며, 적응대책의 특성상 지역별 맞춤형 대책이 큰 실효성이 있다는 것으로 분석된다. 지역주민들의 기후변화에 대한 부족한 인식을 개선하고 관련 대책에 많은 관심을 가진 지역일수록 집행수준이 높아진다는 결과는 많은 것을 시사한다. 획일적인 적응대책 사업보다는 지역 친화적인 환경사업을 추진할 필요가 있다는 것을 강력하게 보여준다고 할 수 있다. 지역사회의 기후변화에 대한 관심을 높일 수 있는 방향으로 정책이 선회되어야 한다고 볼 수 있다. 둘째, 적응대책 관련 본사의 이행지침 이해도가 높을수록 집행수준이 높아지는 것으로 나타나고 있다. 이러한 결과와 더불어 지사의 적응대책 담당자 평균 근무 기간이 3년 미만임을 고려하면 본사의 적응대책 관련 지침은 일선 담당자들이 이해하기 쉽게 작성될 필요가 있다. 아울러, 담당자들이 적응대책을 쉽게 이해할 수 있도록 본사의 교육과 홍보를 강화할 필요가 있다. 현재의 관련 교육은 주로 본사의 담당자와 전문가들을 참여시키는 상위 관리자에 대한 세미나와 학술대회 위주로 되어 있다는 심층 면접 전문가의 의견을 고려하여 지사 담당자를 대상으로 하는 교육을 강화할 필요가 있다. 이와 같은 상황을 전체적으로 고려했을 때 지사와 지역주민에 대한 체감형 교육 및 홍보활동을 강화할 필요가 있다. 셋째, 관련 부서 특히 본사와의 소통이 원활하고 지사 자체 이행점검 수준이 높을수록 집행수준이 높아지는 것으로 분석되었다. 이것은 본사가 기후변화 집행과정을 세밀하게 점검할 수 있는 체계를 강화할 필요가 있다는 것을 시사한다. 지사의 일선 담당자들이 집행과정에서의 애로사항 및 우수사례를 공유할 수 있는 기회를 자주 만들고, 집행실적을 손쉽게 점검할 수 있는 시스템을 도입하는 한편, 우수지사에 대한 인센티브를 강화하는 방안을 도입하는 것을 고려해 볼 수 있다. 심층 면접 시 전문가들은 기후변화에 대한 인식 확산 및 중요성에 대해 집중적인 조사와 분석이 필요하다고 의견을 제시하였다. 기후변화 적응대책은 미래를 위한 투자이지만, 기후변화에 대한 지역주민의 무지 및 무관심과 이로 인한 지역민들의 외면이 적응대책 추진에 가장 큰 걸림돌이 될 수 있다고 하였다. 본 연구는 설문 데이터가 전국 지사에 대해 수집 되었지만 지역별 편중 여부에 대한 검토가 이루어지지 않았다. 지역적 구분 없이 지사 규모와 내부 평가 점수만을 통제하였기 때문에 결과값의 일반화에 한계가 있다. 그리고 지사 실무담당자를 대상으로 한 조사 결과의 한계도 갖고 있다. 본 연구는 기후변화 적응대책을 실질적으로 집행하면서 지역주민과의 협업을 바탕으로 한 최일선 현장의 근무자들을 대상으로 이루어졌다. 그러나 적응대책 집행수준에 영향을 미치는 요인들에 대해 더 큰 시각으로 분석하고 바라볼 수 있는 지역본부, 본사 및 지자체 공무원 등 상위 조직의 시각을 반영하지 못한 한계가 있다. 향후 연구에서는 설문, 면접 및 분석 대상을 다양화할 필요가 있다. 특히 전국 지방자치단체 공무원 등을 대상으로 적응대책 집행수준 전반에 대한 인지도 차이를 분석하여 지자체와 해당 지역 지사 담당자와의 인식 차이 정도와 그러한 결과가 도출된 원인에 대해 비교·분석할 필요가 있다. 다음으로는 인과관계 파악을 위한 새로운 분석 방법을 적용할 필요가 있다. 그리고 지리적 특성이 반영된 기후변화 적응대책 집행수준에 대한 분석을 통해 해당 지역의 지리적 특성에 따라 적응대책의 효과가 다를 수 있는 것에 대해 알아볼 필요가 있다. 적응대책은 단순히 예산만 투입하고 계획만 수립한다고 해서 성과가 보장되는 것은 아니다. 따라서 적응대책의 효과성을 평가하고 이를 개선해 나가는 것이 중요하다. 중·장기적인 기후변화 적응대책 효과성 평가 연구는 이러한 이유로 필요하다. 따라서 중·장기적인 기후변화 적응대책 효과성 평가 연구는 매우 중요하며, 지속적인 연구와 발전이 필요하다.