수익형 민간투자사업 적격성조사 VFM 분석의 결정요인에 관한 연구

Abstract

In Korea, the VFM assessment plays an important role in determining the business method between private or government projects at the first stage of the SOC project. However, since it is conducted in a completely closed state externally in Korea, few studies have been conducted on the appropriateness of the VFM analysis methodology stipulated in the eligibility survey guidelines. Accordingly, this study attempted to examine the impact of the discount rate, repayment period, and value-added tax on the VFM amount under the current eligibility survey guidelines and whether there is a fair and reasonable comparison of the optimal business method between private and financial projects.

To this end, first, VFM assessment was conducted according to the current guidelines on 1,083 alternatives (586 BTO and 497 BTO-a) that secured financial feasibility out of 8,550 virtual business alternatives that considered all possible cases. As a result, about 90% of the projects in the BTO and 100% in the BTO-a were eligible, confirming that the bias in favor of private business was very serious in the current guidelines.

Second, sensitivity analysis was conducted by measuring changes in the VFM amount when changing the assumptions of the current guidelines on the discount rate (5 alternatives), the repayment period (5 alternatives), and value-added tax (2 alternatives). As a result, as the discount rate decreased, the repayment period increased, and when value-added tax was not applied, the VFM amount decreased, but in the case of the BTO-a method, 100% of the alternatives were still eligible.

Third, based on a total of 54,150 VFM assessment data (=1,083×5×2) conducted sensitivity analysis above, multiple regression analysis was performed on the regression model with discount rate, repayment period, with/without value-added tax as independent variables, construction cost, operating profit, and PFI return as control variables, VFM amount as dependent variable. As a result, the model is statistically significant, and the discount rate has a negative (-) correlation, and the repayment period and without VAT have a positive (+) correlation with the VFM amount, and the most influential independent variable is the repayment period. In addition, as a result of comparing between he assumption of the guideline and the 95% confidence interval of the independent variable at the time when the VFM amount is positive (guaranteed eligibility), the assumption of the guideline was set as a positive value from the beginning. Fourth, as a result of examining whether the assumption of guidelines for independent variables has theoretical and realistic grounds, only very arbitrary and poor grounds could be confirmed. Therefore, as a reasonable adjustment plan, the discount rate 4.5% → 1.5%, the repayment period 5 years → 10 years, and with VAT → without VAT. As a result of measuring the change in VFM amount by applying this, the proportion of alternatives that do not secure eligibility in the BTO increased rapidly, but in the case of the BTO-a method, the proportion of alternatives that do not secure eligibility increased only by adjusting two or more financial assumptions together.

Fifth, in order to verify the analysis results of the above virtual alternatives, simulations based on real VFM assessment data of the eligibility survey actually conducted by KDI resulted in similar results to the analysis results in the virtual alternative. This strongly suggests that inefficient projects that should not be implemented as private-sector projects have been implemented in false efficiency clothes thanks to biased guidelines.

This study is the first to empirically confirm the bias by simulating a virtual alternative pool that considers all possible cases for Korea's eligibility survey guidelines. This study is meaningful in that it urges the government to improve the system by revealing the government's mistakes related to eligibility surveys to the public and policymakers in detail, and at the same time suggests a desirable direction for the government to improve its guidelines.

우리나라에서 민자 적격성조사의 VFM 분석은 SOC 사업의 최초 단계에서 민자/재정사업 간에 사업방식을 결정하는 중요한 역할을 하고 있다. 그러나, 국내에서는 대외적으로 철저히 비공개된 상태에서 수행되는 나머지 적격성조사 지침에서 정하고 있는 VFM 분석 방법론의 적정성에 대한 연구는 거의 이루어지지 않았다. 이에 본 연구에서는 현행 적격성조사 지침 상 재무적 실질 할인율, 국고채 상환기간, 부가가치세 반영 여부가 VFM 금액에 미치는 영향과 이에 대한 지침의 가정이 SOC 사업추진에 있어 민자사업과 재정사업 중 최적의 사업방식이 무엇인지를 공정하고 합리적으로 비교하는데 문제가 없는지에 대해 고찰하고자 하였다.

이를 위해 첫째, 도로사업의 예에 따라 가능한 경우의 수를 모두 고려한 8,550개의 가상 사업대안 중 재무적 타당성을 확보한 1,083개 대안(BTO 586개, BTO-a 497개)에 대해 현행 지침대로 VFM 분석을 시행하였다. 그 결과 BTO 방식의 경우 약 90%, BTO-a 방식의 경우 100%의 사업이 적격성이 있는 것으로 나타나 현 지침에 민자사업에 유리한 편향이 매우 심각함을 확인할 수 있었다.

둘째, 재무적 실질 할인율(5개 대안), 국고채 상환기간(5개 대안), 부가가치세 반영 여부(2개 대안)에 대한 현 지침의 가정치를 변경할 경우 VFM 금액의 변화를 측정하는 방법으로 민감도 분석을 실시하였다. 그 결과 할인율이 감소할수록, 국고채 상환기간이 증가할수록, 부가가치세를 미반영하는 경우 BTO, BTO-a 방식 모두 VFM 금액은 감소하였으나, BTO-a 방식의 경우 여전히 100%의 대안이 적격성을 확보하는 것으로 나타나 현행 지침의 편향이 다수의 가정에 대해 중첩적으로 내재되어 있어 하나의 가정을 수정하는 것만으로는 분석결과를 뒤바꿀 수 없음을 확인할 수 있었다.

셋째, 이상에서 민감도 분석을 시행한 총 54,150개(=1,083×5×5×2)의 VFM 분석 데이터를 바탕으로 재무적 실질 할인율, 국고채 상환기간, 부가가치세 반영 여부를 독립변수로 하고 공사비, 운영비, 운영수익, PFI수익률을 통제변수로 하며 VFM 금액을 종속변수로 하는 회귀모형에 대해 다중 회귀 분석을 수행하였다. 그 결과 모형은 통계적으로 유의하며, VFM 금액에 대하여 할인율은 음(-)의 상관관계, 국고채 상환기간과 부가가치세 미반영은 양(+)의 상관관계를 가지고 이중 가장 영향력이 큰 독립변수는 국고채 상환기간임을 확인할 수 있었다. 또한 회귀식을 통해 VFM 금액이 양수가 되는(적격성을 확보하는) 시점에서의 독립변수의 95% 신뢰구간과 지침의 가정치를 비교한 결과 지침의 가정치는 처음부터 VFM 금액이 양수가 되는 값으로 설정되어 있음을 확인하였다.

넷째, 독립변수에 대한 지침의 가정이 이론적, 현실적인 근거가 있는지 여부에 대해 고찰해본 결과, 매우 자의적이고 빈약한 근거만을 확인할 수 있었다. 그리하여 합리적인 조정방안으로서 재무적 실질 할인율 4.5%→1.5%, 국고채 상환기간 5년→10년, 부가가치세 반영→미반영하는 방안을 제시하였다. 이를 적용하여 VFM 금액의 변화를 측정한 결과 BTO 방식은 적격성을 확보하지 못하는 대안의 비중이 급증하였으나, BTO-a 방식의 경우 2개 이상의 재무적 가정을 함께 조정해야 비로소 적격성을 확보하지 못하는 대안의 비중이 증가하였다.

다섯째, 이상의 가상대안에 대한 분석결과를 검증하기 위해 KDI에서 실제 수행한 적격성조사의 VFM 분석 데이터를 바탕으로 시뮬레이션 한 결과 가상대안에서의 분석결과와 대동소이한 결과가 도출되었다. 이는 그동안 민자사업으로 시행되어서는 안될 비효율적인 사업들이 편향된 지침에 힘입어 거짓된 효율성의 옷을 입고 시행되어 왔음을 강하게 시사한다.

본 연구는 우리나라 적격성조사 지침에 대해 가능한 경우의 수를 모두 고려한 가상대안 풀을 바탕으로 시뮬레이션하여 그 편향성을 실증적으로 확인한 최초의 연구이다. 본 연구는 적격성조사와 관련한 정부의 그동안의 과오를 국민들과 정책 담당자들에게 낱낱이 공개함으로써 정부로 하여금 제도에 대한 개선으로 나아가도록 촉구하는 의미를 가짐과 동시에 정부가 지침을 개선하는데 있어 그 바람직한 방향을 제시하는데 그 의의가 있다.