지방상수도 현대화사업 성과에 관한 실증적 연구

Abstract

South Korea has made significant progress in the water supply sector, with rapid investment and development in line with its economic growth. However, despite achieving quantitative indicators similar to advanced countries in terms of water supply coverage, there are still many quality issues to address. Many local governments face difficulties in replacing aging facilities due to poor finances and low rates, resulting in deteriorating water supply conditions and chronic financial deficits. To address these issues, the government has implemented modernization projects with the goal of establishing a self-sustaining structure for local water supply systems. This study aims to empirically analyze the effect of the government policy of modernization project and the difference in operational efficiency depending on the implementation method. To achieve this, We constructed an experimental group and a control group based on panel data from 153 local governments from 2012 to 2021, depending on whether they had implemented the project and the method of execution, and compared and analyzed the differences before and after the project. To conduct more accurate analysis, We used a panel fixed-effect model with a difference-in-differences analysis, controlling for unobserved time-invariant variables, and estimated causal effects through a statistical method using the parallel trends assumption test. The dependent variables were set as the water supply rate and production cost per cubic meter, which can verify the effect of the modernization project, and the independent variables were group-dummy variables of project implementation and execution method, and time-dummy variables before and after the project. We also set control variables reflecting the characteristics of each local water supply project (factors related to the project, facility, region, finance and institutional factors) based on previous studies.

Based on the empirical analysis, it was found that both the implementation of the modernization project and outsourcing the project execution to a specialized agency led to a higher improvement in water supply rate compared to the control group, according to the simple difference-in-differences analysis. However, the cost per cubic meter of water increased in both cases. In order to estimate the effect more accurately, panel fixed-effects models with difference-in-differences analysis were employed, which showed that both the implementation of the modernization project and outsourcing the project execution to a specialized agency resulted in a higher improvement in water supply rate, with statistically significant results at a 1% level. Additionally, the parallel trends assumption was met through statistical testing, allowing for the estimation of a causal effect.

This study has significant implications for government policies regarding modernization projects, as it is the first to conduct an empirical analysis of their effects. The results demonstrate the need for expanding modernization projects, given their positive impact when implemented. From this perspective, the government's pursuit of a second round of modernization projects is viewed as a desirable policy direction. In terms of project implementation, there is a need to increase efficiency, such as by delegating tasks to specialized institutions. Additionally, since the operational conditions of each local waterworks differ, it is suggested that the modernization project's target reduction rates for water loss be flexibly set, taking into account these differences and financial considerations.

우리나라는 급속한 경제성장과 함께 상수도 분야에도 집중적인 투자로 선진국과 유사한 수준의 급수보급률 등 각종 지표에서 양적으로 빠르게 성장하였지만, 질적 측면에서는 여전히 많이 부족한 상황이다. 시설물 노후화가 빠르게 진행되고 있음에도 대다수 지방자치단체는 열악한 재정, 낮은 요금 현실화율로 인하여 적기에 노후 시설물을 교체하지 못하면서 수돗물 공급 여건은 갈수록 나빠지고 있고, 재정적으로는 만성적인 적자 상태의 악순환이 반복되고 있다. 이러한 문제를 인식한 정부는 이를 개선하고자 지방상수도 선순환 구조 구축을 목표로 현대화사업을 시행하였다. 본 연구에서는 현대화사업이라는 정부 정책의 시행 효과와 사업수행 방식에 따라 운영 효율화 성과에 차이가 있는지를 실증적으로 분석하고자 하였다. 이를 위해 153개 지방자치단체의 2012∼2021년 패널데이터를 바탕으로 사업 시행 여부와 사업수행 방식에 따라 각각 실험집단과 비교집단을 구성하여 사업 시행 전후의 차이를 비교 분석하였다. 좀 더 정확한 분석을 위하여 미관측 시불변 변수를 통제하여 편의를 줄일 수 있는 패널 고정효과모형 이중차분분석을 실시하였고, 통계적 방법을 통한 평행추세가정 검정으로 인과적 효과를 추정하였다. 이때 종속변수는 현대화사업 효과를 검증할 수 있는 유수율과 ㎥당 총괄원가로 설정하였고, 독립변수는 현대화사업 시행 여부와 사업수행 방식을 집단더미 변수화하고, 사업 시행 전후를 시기더미 변수화하였다. 그리고 통제변수는 선행연구를 참고하고, 각 지방상수도 사업의 특성(사업요인, 시설요인, 지역요인, 재무·제도 요인) 차이를 반영하여 설정하였다. 실증분석 결과 단순 이중차분분석에서는 사업시행의 경우와 사업수행을 전문기관에 위탁한 경우 모두 유수율 개선 효과가 더 높은 것으로 확인되었고, ㎥당 총괄원가의 경우에는 앞의 두 가지 경우 모두 금액이 증가는 것으로 나타났다. 단순 이중차분분석 결과 정(+)의 영향이 인정되는 유수율에 대해서는 좀 더 정확한 효과 추정을 위하여 패널 고정효과모형 이중차분분석을 실시한 결과 사업 시행의 경우와 사업수행을 전문기관에 위탁한 경우 모두 유수율 개선 효과가 더 높았고, 통계적으로 유의수준 1% 내에서 유의미한 것으로 나타났다. 그리고 인과적 효과를 추정하기 위하여 통계적 방법으로 평행추세 가정을 검정한 결과 가정을 만족한 것으로 나왔다. 본 연구는 현대화사업 효과를 최초로 실증분석한 데 의의가 있으며, 정부 정책과 관련한 시사점을 도출할 수 있었다. 먼저, 실증분석 결과 사업 시행의 효과가 인정되는 만큼 현대화사업 확대가 필요하고, 이러한 측면에서 정부의 2차 현대화사업 추진은 바람직한 정책 방향이라고 평가할 수 있다. 사업수행과 관련해서는 전문기관 위탁 등 효율성을 높이는 방향으로 추진할 필요가 있다. 그리고 각 지방자치단체의 지방상수도 운영 여건은 상이하므로 이러한 차이를 반영하고, 재정적 측면을 고려하여 현대화사업 목표 유수율을 유연하게 설정할 필요가 있음을 제언한다.