동남권 신공항의 정책변동에 관한 연구 : 정책옹호연합모형과 양면게임이론의 결합모형을 중심으로

Abstract

본 연구는 중앙정부가 추진하는 대규모 정부사업 중 하나인 동남권 신공항의 정책결정이 쉽게 이루어지지 못하고 심각한 수준의 갈등이 나타났던 원인이 정책 추진과정에서의 다양한 정책옹호집단과 이해관계자들 간의 상호작용에 있다는 인식 하에서 출발하였다. 정책과정에 대한 기존 연구들은 대부분 정책결정이 이루어진 정책사례들을 연구대상으로 하여 분석해왔지만, 본 연구에서 살펴보고자 하는 동남권 신공항 정책은 다양한 집단 간의 대립으로 갈등이 나타나 결국 정책결정이 무산되었다가 재추진되는 정책사례라는 특징이 있다. 또한 기존 선행연구에서 대규모 국책사업, 특히 동남권 신공항과 같은 공항건설 정책에 대해 이론적 틀을 적용하여 분석한 연구가 매우 적었다는 점에서, 본 연구는 집단 간 갈등 과정을 집중적으로 조명하고자 정책옹호 연합모형(ACF)과 양면게임이론(TLG)을 결합한 모형을 적용하여 분석하였다. 연구 결과, 동남권 신공항 정책의 외부적 환경에서 이루어진 각종 정치일정으로 인해 중앙 정치인 및 해당 지역 정치인들의 정부지원금 획득 정치(pork barrel politics)적 행태가 강하게 나타나면서, 양옹호연합이 상대 옹호연합의 수용범위를 고려하기보다는 자체의 의견만을 반영해 윈셋을 축소 및 고정하는 경직된 행태를 취함으로써 갈등을 심화시켰음을 알 수 있었다. 또한 중앙정부에서도 대선에 따른 정권 전환으로 공약 이행의 책임을 져야 했고, 각 옹호연합의 강경 전략 및 사회 전반적으로 부정적 여론이 확산됨에 따라 비난 회피 전략을 사용하면서 갈등 해결에 소극적으로 대처하였다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 본 연구는 정치적 일정에 따른 선거공약 남발을 막기 위해 경제적⋅과학적 타당성에 기반하여 공약 시행의 근거를 댈 수 있는 공약을 제시하도록 하는 선거 규정을 마련해야 한다는 정책적 함의를 도출하였다.

This study aims to analyze the causes of the significant degree of conflict that appeared when the policy decisions regarding the New Southeastern Airport, a large-scale national project initiated by the central government, suffered difficulties. This study recognizes that the causes were attributable to interactions between various policy advocacy groups and stakeholders in the policy process. Unlike most previous research analyzing the policy process concerned cases where policy decisions had been made, the case in this study, the New Southeastern Airport, has been characterized by interruptions and a revival of policy decisions due to conflicts between various opposition groups. In addition, very few previous studies have applied theoretical frameworks for the analysis of large-scale national projects, particularly airport construction policies such as the New Southeastern Airport. On this point, a combined model integrating the Advocacy Coalition Framework (ACF) and Two-Level Game Theory (TLG) is applied in this study in order to focus on the process of conflict between groups. The results indicate that conflicts intensified because the advocacy coalitions were formed and strong political behaviors appeared in the external environment according to various political schedules. This means that central government politicians and local public opinion leaders displayed strong "pork barrel politics" behaviors reflecting their own rigid opinions focused on winning rather than considering the range of what is acceptable to the other advocacy coalition. In addition, the central government felt responsible for the implementation of presidential election pledges in accordance with regime transition. The central government took "blame avoidance strategies" and dealt passively with the conflicts when encountering the determined advocacy coalition strategies and the spread of negative public opinion. Policy implications including the establishment of proper election rules are derived based on the results of this analysis. The rules should require the feasibility of implementing campaign pledges based on scientific and economic validity in order to prevent unrealistic campaign promises.