최적토지이용을 위한 지자체간 계획권한 배분

Abstract

본 연구는 토지이용과 지방자치단체 간의 계획권한을 주요 소재로 하여 효율적 토지이용을 위한 계획권한의 배분 문제를 분석하기 위해 수행되었다. 기본적으로 토지란 자원은 지방자치단체와 시민에게 있어서 한정된 제화이기 때문에 그 이용에 있어서 공공성이 특히 요구되는 자원이다. 따라서 다수의 지방자치단체가 토지이용을 각자의 입장에서 계획하였을 경우, 중앙정부의 토지이용계획이나 타 지방자치단체와의 충돌이 일어날 가능성이 높다. 따라서 본 연구에서는 각 지방자치단체의 행태모형을 구축하여 계획권한과 토지이용 효율성 간의 관계에 대한 분석을 시도하였다. 특히 지방자치 운영에 있어서 주요 쟁점 중 하나는 중앙과 지방, 광역지자체와 기초지자체 간의 권한과 예산 배분 문제이다. 소득수준이 개선되고 생활수준에 대한 욕구가 높은 사회일수록 지방자치, 특히 기초지방자치단체의 역할과 권한이 중요해진다. 더욱이 토지와 관련된 토지이용계획 권한은 국토계획의 통합성을 이유로 중앙에서 꾸준히 집행해 왔다. 90년대 들어 지방자치 선거가 시작되면서 계획권한의 많은 부분이 광역지자체로 이양되었고, 최근 들어 기초지자체에도 일정 부분을 이양했지만 권한이양에 대한 요구는 점차 높아 지고 있는 실정이다. 본 연구의 목표는 다음과 같다. 첫째, 자방자치제도와 관련하여 중앙정부와 지방정부, 기초지자체와 광역지자체 단체 간의 토지이용 계획권한과 역할 분담에 대한 효율적인 방안을 찾기 위함이다. 둘째, 지방자치단체가 자율적인 계획권한을 부여받았을 경우, 조세정책과 토지이용계획의 효율성을 비교하고, 광역과 기초에 있어서 최선의 효율적인 정책이 무엇인지 고찰하는 데 있다. 이를 위해 본 연구는 일반균형모형을 이용하여 수리모형을 구축하였다. 1단계로 두 개의 동일 조건 지자체를 가정하여 각 지자체가 중앙의 토지이용규제를 받는 경우와 토지이용계획 권한을 자유롭게 운영하는 경우로 나누어 분석하였다. 2단계는 모형을 조금더 현실화하였으며, 중심지와 부중심, 교외 지역으로 나누어 동일한 분석과정을 수행하였다. 최종적으로는 중앙과 지역의 계획 역량이 다른 것을 가정하여 정부의 실패가 일어났을 경우, 얻게되는 외부효과의 크기를 측정·분석하였다. 또한 각 단계마다 조세정책(재산세)와 토지이용규제(용도지역제, 용적률 규제)의 효과에 대해서도 비교하였다. 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 동일한 조건의 지방자치단체일 경우는 일관된 토지이용계획보다는 개별적인 토지이용계획을 개별 지방자치단체에 부과하는 것이 주민들의 후생개선 효과가 큰 것으로 나타났다. 둘째, 지방자치단체 간의 위계(중심지-부중심지-교외)로 나누어 분석했을 경우 역시 개별 지방자치단체에 토지이용계획 권한을 주는 것이 후생개선 효과가 높게 나타났다. 단, 이 경우에는 모든 지방자치단체에게 권한을 부여해야 하며, 특정 지차체에게만 권한을 부여할 경우 부의 외부효과가 나타났다. 특히 중심지에만 권한을 부여할 경우 음의 외부효과는 더욱 큰 것으로 분석되었다. 셋째, 계획의 실패를 가정할 경우, 후생개선 효과가 떨어지는 결과를 얻을 수 있었다. 이는 중앙이나 전문가 집단에 비해 지역계획의 경우, 정보가 부재하기 때문이다. 마지막으로 조세정책보다는 토지이용규제에 의한 부의 외부효과가 더욱 큰 것으로 나타났다. 본 연구는 토지이용과 계획권한과 관련하여 수리모형을 통한 이론적 접근을 시도했다는 데에서 학문적 의의를 찾을 수 있다. 특히 토지이용과 계획권한과 관련된 논문이 부재한 상황에서 모형을 통한 토지이용 및 조세 정책 효과를 검증하였다는 점에서 다른 연구와의 차별성을 둘 수 있다. 그러나 본 연구에서 사용된 모형은 완전정보시장을 가정하였기 때문에 현실과는 괴리되는 부분이 존재한다. 본 연구의 연구 결과를 더욱 확증하기 위해서는 추후 연구를 통해 불완전정보시장 등 현실과 더욱 가까운 모형을 구축할 필요성이 있다. 정책적 함의로는 첫째, 주민참여의 활성화와 지방자치의 확대가 토지이용에 있어서도 효율적인 수단이 될 수 있다는 것이며, 둘째, 중앙과 전문가 집단의 역할은 계획의 가이드 라인을 정해주고 각 지방자치단체에게 정책정보 전달체계를 높이는 것이 요구된다는 점이다.