'건강기능식품' 제도와 농식품의 '건강강조표시'에 대한 법경제학적 연구

Abstract

건강기능식품(Health Functional Food)'은 식이보충제(Dietary Supplement)'의 한국식 표현이다. 그 개념과 관련된 제도적 표준(Standards)이 구미 각국과 상이한 형태 및 내용으로 법률에 명시되어 있으며, 이러한 한국적 특수성은 관련 시장(market)에 미치는 영향 역시 달라지게 하는 주요한 이유가 된다. 본 논문은 건강기능식품의 제도적 배경과 변천, 그 영향에 대하여 경제학적으로 접근해보고자 한 결과물로, 이를 위하여 그간 여러 차원에서 제도를 분석해온 경제학적 개념과 방법론을 적극적으로 차용하였다. 국내·외 유사 제도의 비교분석을 통하여 구체적인 차이를 검토하고 그 차이의 함의까지를 규명하였으며, 국내의 특수한 양상을 경제학적 규제이론(economic regulatory theory)의 관점에서 검토함은 물론, 그 효과를 실증적으로 검증하였다. 그 결과 다음과 같은 몇 가지 결론을 얻을 수 있었다. 첫째, 국내 건강기능식품의 성장은 제도적 여건에 힘입은 바가 크다. 그러나 관련 법제의 내용이 타 법제와 상충되고, 법제 자체로도 불분명하거나 모순된 내용이 혼재하며, 산업적인 의의에 비하여 소비자가 중요시하는 가치는 상대적으로 등한시하는 측면이 있는 것으로 분석된다. 둘째, 건강기능식품 법제의 이러한 한국적 특수성과 모호함은, 식품업계, 제약업계, 약사업계, 의학계, 한의학계, 농업계 등의 서로 겹치거나 상충되는 이해관계를 배경으로 한다. 특히 건강과 관련하여 농식품(agri-food) 자체보다 성분에 상대적으로 초점을 맞추는 사고방식을 건강기능식품업계와 규제당국인 식품의약품안전처가 공유할 가능성이 크다는 점에서 규제 포획(regulatory capture)'의 개념이 잘 들어맞는 것으로 판단된다. 셋째, 이에 따라 규제의 범위나 양상이 시장실패(market failure)의 보정이라는 애초의 도입 의도를 벗어나 불합리하고 부정적인 외부효과를 낳고 있는 것으로 판단된다. 즉 일종의 제도실패 상황에 처해 있는 것으로, 이를 건강기능식품이 식품의 기능성 표시를 배타적으로 활용함으로써 얻어온 추가적 이득과 일반 농식품이 건강강조표시(Health claim)'에 제한을 받음으로써 당한 모종의 불이익으로 요약할 수 있다. 본 논문은 이상의 결론에 이르기까지 먼저 시장의 현실을 분석한 후 소결론을 도출하고, 이어 이에 적합한 이론적 가설을 세운 뒤 그러한 이론의 의미와 시사점에 비추어 현실을 재검토하며, 마지막으로 이론과 현실의 일치 가능성을 실증적인 근거로 뒷받침하는 구성을 취한다. 구체적으로 2장에서 국내 건강기능식품 시장의 현황 및 소비자 특성을 검토하고, 3장에서는 CODEX 표준 및 미국, EU, 일본 등의 주요국 법제와 국내 법제의 비교법적 분석을 통하여 국내 법제의 특수성과 임의성을 드러내는데 주력하였다. 4장은 국내 법제의 그러한 예외성을 규제에 대한 경제학적 접근(Economic Approaches to Regulation)'의 관점에서 고찰하였으며, 5장은 3장과 4장에서 분석하고 도출한 주요 내용과 결과를 별도의 설문조사를 통해 수집한 자료를 활용하여 통계분석 및 CVM(Contingent Valuation Method)으로 검증하고 검토하였다. 마지막 6장은 결론부로 주요 연구내용의 요약 및 연구의 한계, 그리고 정책적 제언 등이 담겼다. 특히 이러한 제언은 상술한 연구의 결론에 근거하여 현재 논의되고 있는 식품표시법(안)에 건강강조표시(Health claims)'의 근거가 될 수 있는 독자적인 조항이 필요하다는 점, 건강기능식품 용어를 식이보충제로 바꿈이 옳다는 판단, 관련 시장에서 정부의 역할을 정부가 현실적으로 잘 수행할 수 있는 영역에 한정하되 특히 소비자 교육이 중요하다는 사실, 관련 시장이 새로운 모멘텀을 필요로 하는 지금이 사회적 논의의 적기라는 주장 등을 포함한다. 본 연구는 기존의 다수 선행연구와 달리 제도 자체를 시장의 외생변수(exogenous variable)가 아닌 내생변수(endogenous variable)로 보아 그 배경과 변천, 영향을 집중적으로 분석한 차별성이 있다. 또한 그 간 국내 농업 부문에 위협적인 이론으로 여겨져 온 시카고학파 중심의 규제이론을 오히려 농업·농산물의 새로운 시장 기회와 가능성을 창출하는 근거 논리로 활용한 사실 역시 본고의 학문적 기여라 하겠다. 이를 하나의 출발점으로 향후 농식품 시장과 연관된 여러 제도에 대한 관심과 풍부한 정량 자료에 기반한 계량 분석 등이 본 연구의 직·간접적인 연장선상에서 이뤄질 수 있기를 기대한다.