서울 도심부 도시형태 및 생산활동의 변화에 대한 제도주의적 해석

Abstract

도심부, 즉 중구와 종로구는 서울의 주요 고용중심지 중에서 가장 많은 사업체가 밀집된 생산활동의 중심지로, 금융·보험업의 본사와 함께 특히 소규모 제조업 사업체가 가장 많은 곳이다. 1990년대 초·중반 이후, 전체 산업 생산액에서 금융·보험업을 비롯한 생산자서비스 산업의 비중이 급속하게 증가해왔던 추세 속에서도 도심부의 제조업 특화는 더욱 심화되었다. 다른 산업과의 지대경쟁에도 불구하고 여전히 제조업 생산활동이 도심에서 밀집하여 지속되는 것은, 기존의 입지이론의 설명과도, 산업시대의 제조업 중심에서 탈피하는 이른바 후기산업사회의 경향과도 거리가 있으며, 도심의 제조업을 바람직하지 않은 것으로 다루어왔던 토지용도규제와 정부의 정책의지에도 역행했던 현상이다. 본 연구는 서울 도심부에서 소규모 제조업 사업체의 생산활동이 지속되어 온 과정을, 도심부의 공간 및 생산활동을 기획해왔던 정부 정책의 역할과 도심부의 도시형태 변화를 고려하여 설명하려 한다. 즉 도심부에서의 제조업 지속을, 정부의 관리정책, 제조업을 포함한 전체 생산활동, 생산활동이 점유하는 공간의 물리적 형태가 서로 상호작용해 온 결과로 보고, 세 범주 각각의 변화 경로와 상호작용의 메커니즘을 살펴보려는 것이다. 이러한 접근은, 제도로서의 사회구조와 행위 주체가 상호작용하며 변화하는 것에 주목하는 제도주의 이론의 인식에 따른 것으로, 본 연구에서는 다른 산업과의 연관관계, 법규, 정부 정책 등의 사회적 제도 외에 생산활동이 필요로 하는 물리적인 환경조건인 도시형태를 생산활동의 물질적 제도로서 개념화하였다. 생산활동과 그것이 점유하는 작업장의 특정한 형태 사이의 관계를, 행위와 사회구조의 상호작용 관계와 대등한 것으로 정의하는 것이다. 서울 도심부의 생산활동은 이러한 제도들로부터 영향을 받고 스스로도 이 제도들을 재구성하면서 변화해왔다는 것이 본 연구가 설명하려는 바이다. 그동안 정부의 정책은 용도지역제와 도심부 기능의 재배치 사업 등을 통해서 생산활동 입지에 직접적인 영향을 주었으며, 도로망을 건설하고 도심재개발사업을 진행하는 등의 도시형태 변화를 통해서도 생산활동의 조건에 영향을 주었다. 한성부 때부터 상업·공업·주거가 혼합된 지역이었던 도심부는 1910년대 용도지역제가 실시되면서 상업지역으로 지정되었고, 사업체의 동력원 출력과 작업장 면적 기준에 의해 제조업 입지 규제의 틀이 만들어졌다. 허용되는 동력 기준이 점차 작아지고 상업지역 지정 면적이 늘어나면서 허용규모 이하의 소규모 제조업 사업체가 더욱 늘어났으며, 기존에 제조업이 사용하던 공간을 분할하거나 상업지역에 허용되는 판매용 건물과 주택을 작업장으로 전용하여 밀집을 이루었다. 즉 제조업의 소형화는 상당부분 용도지역제의 영향이었으며 도심부 내 작은 필지와 전용하기 쉬웠던 노후한 건물은 소규모 제조업의 밀집에 적합한 조건이었다. 1978년부터 도심부 내의 부적격 제조업 사업체를 이전하려는 정부의 정책 사업들이 반복되었다. 이 사업들은 도심부의 밀집과 교통 혼잡을 제거하려는 목적으로 학교, 공공기관, 터미널 등, 제조업 외의 인구유발 시설을 대상에 포함하였으며, 정책적인 차원에서는 도심부의 기능을 순화하기 위한 조치로 기획되었다. 그러나 학교와 공공기관 등을 제외하고는 도심부 내 제조업에 대해서 이전사업의 효과는 전무하였다. 특정 기능만을 선별하여 재배치하려는 직접적인 정책 개입은 목적하는 효과를 얻지는 못하였던 것이다. 그보다 생산활동의 입지변화에 실질적인 영향을 준 것은 정부가 도심부의 도시형태 변화에 개입했던 결과였다. 일제의 경성 도로망 계획과 그것을 실천한 1975년까지의 도로건설 사업에 의해 도심부 내의 격자형 도로망 및 순환선이 만들어졌으며, 그것과 결합한 방사형 간선도로 건설로 서울의 단일핵으로서 도심부의 중심성이 보다 완전하게 구축되게 되었다. 중심성은 노동력과 자본 등 생산활동이 필요로 하는 자원과 시장, 연계망의 원천이기 때문에 당시의 생산활동은 더욱 도심부로 집중되어 도심부로의 밀집은 심화될 수밖에 없었다. 1978년에 그러한 도시구조의 문제점이 정책적으로 진단되면서 서울의 도시계획은 다핵도시 구상으로 전환된다. 이후 도시구조 재구성의 정책수단은 한강 이남에 새로운 시가지를 개발하고 그곳에 도심부 기능을 이관하여 재배치하는 것이었다. 도심재개발사업의 정책적 도입 취지는 도심부의 물리적 형태를 입체화하기 위한 것이었으나 결과적으로 도심부의 형태와 기능을 재구성하기 위한 수단이 되었다. 재개발사업은 가로·필지·건물의 기존 도시조직을 완전히 다른 모습으로 전환하기 때문에, 건물 철거 단계에서 제조업을 비롯한 기존의 생산활동은 제거되고 새로 바뀐 형태에 따라 업무형 생산활동이 입지하게 되면서 도심부 생산활동을 대체하는 실질적인 효과를 가진다. 법령의 자격을 가진 도심재개발기본계획으로 도심부를 둘러싼 순환선 내부가 재개발사업이 진행될 영역으로 규정되었고, 도심부 내 영역별로 기능을 재배치하는 구상이 기본계획의 종합적 목표가 되었다. 그러나 진행된 도심재개발사업의 상당부분은 정부의 재개발 촉진책을 필요로 했다. 기존 도시조직이 다수의 극히 작은 필지로 구성된 것이었고 사업구역 내 필지와 건물 수가 많을수록 권리관계를 정리하는데 소요되는 비용과 시간이 늘어나기 때문에, 사업 시행자의 세금을 감면하고 강제수용권을 부여하여 거래비용을 축소하고 사업완료 이후의 이윤을 보장하는 인센티브를 부여하는 등의 촉진책이 사용되었다. 1998년부터 2000년 사이에 재개발사업 정체가 빚는 물리적 환경 노후 심화의 문제와 소규모 자율 갱신 효과의 대비가 정책 주체에 의해 인식되면서, 이후 도심부의 관리정책은 자율적인 변화를 고려하는 방향으로 전환되었다. 도시형태를 생산활동의 제도 환경으로 인식하는 앞의 이론적 가정에 따르면, 도심재개발사업이 만들었던 도시형태와 자율적으로 변화했던 도시형태는 서로 다른 제도 환경이기 때문에 각각의 공간을 점유하는 생산활동의 산업구성 및 규모의 변화는 서로 다른 모습을 보일 것이다. 1994년부터 2011년까지의 사업체조사 자료를 통해 관찰한 도심부의 생산활동 변화는 그러한 가정의 개연성을 뚜렷하게 보여준다. 관찰기간 동안 도심부에서 진행된 도심재개발사업 구역에서는 기존의 생산활동이 업무형 산업으로 전면 대체되었으며 생산활동의 규모도 큰 폭으로 감소하였다. 재개발사업이 완료된 이후에도 해당 영역에서는 생산활동의 감소세가 지속되어, 같은 시기 서울의 다른 고용 중심지에서의 확장에 비해 도심부 전체의 생산활동 총량이 성장하지 못한 요인이었다. 반면 순환선 외부의 필동, 신당동, 익선동, 권농동, 인의동, 연지동 등 자율적인 도시형태 변화가 지속된 지역에서는 생산활동이 급증하였다. 제조업과 도·소매업은 물론 금융·보험업, 전문·과학기술서비스업, 사업지원서비스업, 부동산업, 영상·방송·정보통신업 등 생산자 서비스산업의 생산활동도 동시에 증가했으며, 사업체의 규모 면에서도 4인 이하의 소규모 사업체에서부터 26인 이상의 사업체에 이르기까지 모든 규모에서 증가했다. 자율적인 변화 지역에서 볼 수 있는 산업적 다양성은, 도심부의 생산활동 변화가 특정 산업만으로 국한되지 않은 것이며 다른 산업과의 연계관계를 바탕으로 동시에 이루어지는 것을 시사한다. 두 지역의 생산활동 변화 정도를 비교했을 때도, 도심재개발사업구역에서는 경기변동의 영향이 생산활동의 급격한 감소로 증폭되어 나타나, 변동의 폭이 작았던 생산활동 증가지역의 안정성과 대비되었다.