한국의 자산기반 생활보장체계의 형성과 변형에 관한 연구

Abstract

이 논문은 생활보장체계 개념을 활용하여 한국사회에서 사회적 위험을 둘러싼 대응체계가 가계저축과 자산을 중심으로 형성되고 변형되어 왔으며, 이러한 자산기반 생활보장체계가 산업화초기 개발국가의 저축동원과 조세정치의 산물임을 밝혔다. 지금까지 한국 복지국가 연구들은 주로 사회정책의 형식적 측면에만 주목해 왔을 뿐, 급속한 산업화 과정에서 실제로 사람들이 어떻게 사회적 위험들에 대처해 왔으며, 국가는 사회정책 이외에 어떤 대체수단들을 활용해 왔는지 크게 주목하지 않았다. 이 논문은 한국의 경우 축적 위기와 정당성 위기에 대응한 재분배 정치가 사회정책 차원으로 국한되지 않았으며, 오히려 사회정책은 형식적으로 취급되었던 반면 조세정책과 재산형성 촉진정책이 핵심적인 위치를 차지해 왔다고 주장한다. 그리고 이러한 한국의 재분배 정치의 독특성은 기존의 국가중심적 접근이나 사회중심적 접근으로는 설명하기 힘들다는 점을 지적하고, 재정사회학적 관점에서 개발국가의 자본동원전략의 중요성을 강조하였다. 이 논문의 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 한국에서 1960년대는 개발주의 이데올로기를 바탕으로 위로부터의 근대화와 산업화가 본격적으로 추진된 시기이다. 하지만 이 시기에는 경제개발에 대한 광범위한 합의가 존재했음에도 불구하고 낮은 국내저축률로 인해 자본부족 문제가 심각하였다. 이에 대응하여 지배엘리트는 가계저축 증대를 통한 저축동원전략을 적극적으로 추진한다. 개발국가론이 지적하는 바와 같이 한국의 경우 국가가 시중은행을 사실상 소유하고 있었기 때문에 가계저축만 뒷받침이 된다면 국가가 이를 은행으로 흡수하고 신용할당을 통해 선별적으로 배분하는 자본동원전략이 가능하였다. 그러므로 국가는 가계저축 증대를 위해 저축캠페인과 저축계몽운동을 전개하고, 이를 통해 합리적 소비생활과 근검·절약·저축 등 자본주의적 생활규범을 확립하기 위해 노력한다. 반대로 저축에 기반한 자조적인 생활태도를 확립하기 위해 국가복지는 최대한 억제하고 복지를 낭비적이고 비도덕적인 것으로 낙인찍는다. 둘째, 1970년대 축적과 정당성 위기에 대응하여 지배엘리트는 중화학공업화 전략을 취하고, 중화학공업화에 필요한 자본을 내자동원 극대화를 통해 조달하고자 한다. 그런데 중화학공업화를 위해 공적 복지지출이 억제되는 상황에서 국민의 조세부담 수준을 일방적으로 인상시킬 수는 없었다. 오히려 국가는 근로소득세 면세점 제도를 통해 소득세 부담을 완화하는 조치를 취한다. 반면 조세동원의 제약으로 저축동원의 중요성이 다시금 증가함에 따라, 가계저축 증대를 위해 근로자재산형성저축제도(이하 재형저축)와 같은 사회보장적 성격이 강한 저축우대조치가 취해진다. 사회정책의 경우에는 정치적 정당성 확보 차원에서 국민복지연금제도나 의료보험제도가 도입되지만 재정적 제약으로 인해 형식적인 수준에 머물게 된다. 가계 차원에서는 낮은 소득세 부담과 가계저축에 대한 다양한 인센티브가 가족주의적 생존전략을 지탱하는 최소한의 물질적 기초를 제공해준다. 이렇게 1970년대에는 중화학공업화 전략의 결과 저축기반 생활보장체계가 형성된다. 셋째, 1980년대 심각한 정당성 위기에 직면하여 지배엘리트는 민주화 이행을 엘리트 협약의 범위로 국한시키고 분배갈등에는 중산층 육성 전략으로 대응한다. 조세부담의 역진성과 불공평성이 심각한 상황에서 기존의 근로소득세 면세점 제도는 공평과세의 원칙과 결합하여 조세부담의 하향평준화로 귀결된다. 그리고 국가의 과세역량이 제약되는 상황에서 정치적 정당성 확보를 목적으로 도입된 사회정책은 수익자 부담과 선별성 원칙을 반영하여 시장순응적인 방식으로 제도화된다. 반면 재형저축 제도는 당시의 주택문제와 결합되어 주택소유를 위한 재산형성 촉진수단으로 적극 활용된다. 이렇게 1980년대의 중산층 육성 전략은 근로소득세 면세점 제도나 재형저축 제도와 같은 기존의 제도들을 활용하여 국가의 재정부담은 최소화하고 대신 재산형성 촉진을 통해 분배갈등을 해결하고자 한다. 특히 내자동원 차원에서 임기응변적으로 도입되었던 재형저축 제도가 분배갈등 해소 차원에서 적극적으로 활용되는 것은 동일한 제도가 다른 목적을 위해 사용되는 제도전용의 사례에 해당한다. 결과적으로 민주화 이행 이후 자산기반 생활보장체계가 제도화되고 개별적이고 자조적인 생활보장수단에 대한 선호구조가 공고해진다. 넷째, 1990년대 후반 외환위기로 촉발된 축적 위기에 대응해 지배엘리트는 신자유주의적 구조조정과 복지확대를 동시에 추진한다. 이것은 축적 위기에 대한 신자유주의적 대응이 고용불안정을 초래하는 등 정당성 위기를 촉발하였기 때문이다. 그런데 이러한 신자유주의 복지확대 전략은 복지비용의 부담을 둘러싼 재분배의 정치를 촉발한다. 복지확충을 뒷받침할 수 있는 증세정책이 요구되었지만 경제위기로 과세기반이 붕괴한 상황에서 금융소득 종합과세가 유보되고 중산층·서민 대책의 일환으로 다시금 근로소득세 면세점 제도가 활용된다. 사회정책의 경우 국민연금파동 사례에서 확인할 수 있듯이 보험료부담 문제를 둘러싸고 첨예한 이해갈등이 발생한다. 그 결과 사회보험의 포괄범위 확대에도 불구하고 광범위한 사각지대가 존재하는 등 제도적 결함이 발생한다. 반면 중산층 가계는 여전히 가계자산을 중요한 생활보장수단으로 활용한다. 특히 금융시장 불안정성과 주택가격의 지속적인 상승으로 인해 금융자산보다는 부동산에 대한 편향이 더욱 증가한다. 하지만 부동산에 대한 과도한 의존성은 가계부채의 증가를 초래하고 이것이 다시 자산가격을 상승시킴으로써 결과적으로 자산기반 생활보장체계의 금융화로 귀결된다. 한국의 자산기반 생활보장체계의 형성과 변형 과정은 축적 위기와 정당성 위기에 대응한 지배엘리트의 통치전략과 자본동원전략, 그리고 조세정책과 사회정책, 재산형성 촉진정책을 둘러싼 재분배 정치의 연속과 단절로 이해할 수 있다. 산업화초기 개발국가의 저축동원전략이 의도치 않게 낮은 소득세부담과 가계자산에 대한 선호구조를 형성시킴에 따라 소득세 감면과 재산형성의 촉진은 한국의 재분배 정치를 규정하는 중요한 요인으로 작용해 왔다. 특히 근로소득세 면세점 제도와 재형저축 제도는 시기마다 정당성 위기나 분배갈등을 해결하는 수단으로 적극 활용됨으로써 자산기반 생활보장체계의 연속과 단절을 규정짓는 중요한 제도적 요인으로 기능해 왔다. 하지만 자산기반 생활보장체계의 경로의존성과 부동산에 대한 강한 선호는 최근 공적 복지의 확대를 제약하는 요인으로 작용하고 있다. 낮은 조세부담의 고착화는 복지확대를 뒷받침할 수 있는 증세를 어렵게 하고 있다. 또한 가계자산에 대한 선호는 재산증식을 통한 자립이나 가족주의적 가치를 심화시킴으로써 사회적 연대의 토대를 침식시키고 있다. 그 결과 부동산 격차가 심화되고 젊은 층이 결혼과 출산을 기피하는 등 사회적 양극화와 불평등이 심각해지고 있다. 또한 부동산 가격의 폭등으로 가계저축은 하락하고 가계부채는 급증하는 등 한국의 자산기반 생활보장체계는 심각한 역기능에 빠지게 되었다.