대학평가정책의 변화와 지속에 대한 제도적 분석

Abstract

본 연구에서는 대학평가정책의 변화와 지속의 메커니즘을 이해하기 위해 역사적 제도주의의 설명방식을 적용하였다. 대학평가에 대한 선행 연구결과들을 통하여 신제도주의 관점, 특히 역사적 제도주의의 정책분석 방법을 우리나라 대학평가정책에 적용해 본다면 정책에 대한 이해의 폭과 깊이를 보다 확대할 수 있을 것이라고 기대할 수 있었다. 본 연구에서 설정한 연구 문제는 다음과 같다. 첫째, 상위 제도로서 정부의 고등교육정책은 어떤 변화를 거쳐 왔으며, 대학평가정책을 제약하는 제도적 맥락은 어떤 것이었는가? 둘째, 대학평가정책은 각 시기마다 어떤 변화의 메커니즘을 나타내었으며, 이것을 역사적 제도주의 시각으로 볼 때 어떤 해석이 가능한가? 셋째, 우리나라 대학평가정책의 변화와 지속에 영향을 미치는 요인들은 어떤 것이며, 그 관계양상은 어떠하였는가? 연구의 결과 대학평가정책은 다음과 같은 변화의 특징을 보였다. 평가주체의 변화를 보면 정부, 대학간 협의체인 대교협, 개별 대학 등이 시기별로 주도자로서의 역할을 교대로 담당하여 왔으며, 현재는 세 주체가 모두 평가주체로서의 역할을 담당하는 것으로 변화해 왔다. 평가절차는 실험대학 이후 기관평가에 이르기까지 대학의 신청, 사전 설정된 기준에 따른 자체평가 또는 보고서 작성, 서면평가, 현지방문평가, 결과 보고 및 피드백 등 대학평가의 일반적 절차를 유지하여 왔다. 자체평가는 기존의 평가방식과는 달리, 사전에 설정된 기준 없이 대학이 자체적으로 평가기준과 내용을 설정할 수 있도록 하였다. 재정지원 대학평가는 2008년부터 포뮬러 펀딩 방식을 도입하여 평가 절차를 간소화하여 정량지표만으로 평가를 대체하는 방식을 도입하였다가, 최근에는 다시 대학평가의 일반적 절차를 따르는 방식으로 전환하거나 병행하는 방식으로 변화되었다. 실험대학 평가와 재정지원 대학평가는 행재정적 지원과 연계된 정책이었던 데 반해, 대교협의 대학평가와 자체평가, 기관평가인증제 등은 구체적인 행재정적 지원과 연계되지는 않았으나 대학의 사회적 책무성을 강조하는 방향에서 대학의 참여를 유도하여 온 정책이었다. 이러한 변화를 제도적으로 분석한 결과는 다음과 같다. 우선, 상위 수준의 제도인 고등교육정책의 전체적인 맥락이 하위 수준인 대학평가정책의 형성과 변화에 제도적인 제약 요인으로서 작용을 하였다. 특히 대학평가정책에 유의미한 상위 수준의 제약 요인으로는 첫째, 정부가 고등교육에 대한 관심을 계속 확장하여 개입을 확대하여 왔다는 점, 둘째, 대학은 정부정책에 대해 지속적으로 수용적인 태도를 보여 왔다는 점, 셋째, 정부의 정책수단은 대학을 다양한 방법으로 규제하고 통제할 수 있도록 변화되어 왔다는 점, 넷째, 대학의 책무성 강화를 위하여 평가정책의 형태를 변화시켜 왔다는 점 등이다. 다음으로, 역사적 제도주의의 행위자 분석 수준에서 제도 변화 과정을 분석한 결과 우리나라 대학평가정책은 대체와 전환 현상이 주로 발생하고 때로는 표류와 가겹 현상이 나타나는 경우도 있었다. 우리나라 대학평가정책은 단기간의 급격한 변화 보다는 점진적인 변화를 거쳐 왔으며, 주로 평가주체의 변화 등 제도적 요소의 부분적 변화는 많았지만 평가제도의 큰 틀의 변화는 많지 않았다. 제도변화 중 전환이 많은 것은 제도 운영자의 재량 수준이 높은 반면에 이해관계자 즉 대학의 거부가능성이 낮았다는 것을 의미하였다. 결국 대학평가정책에서 상위 수준의 제도적 맥락에서 큰 변화가 없었기 때문에 제도 운영자가 제도의 큰 틀은 바꾸지 않고 운영의 재량을 발휘하는 전환이 제도 변화의 주된 형태가 될 수 있었음을 말해 주었다. 다음으로, 대학평가정책의 제도 지속 요인은 정책수단으로서 평가정책의 유용성, 평가형식으로서 인증제 요소 등이었고, 제도 변화 요인은 정부와 대학의 역관계, 대내외적인 정책 효과성 강화에 대한 압력 등인 것으로 나타났다. 정책수단으로서 평가정책의 유용성은 대학과 정부의 공통적 이해관계 속에서 제도의 지속 요인으로서 존재하며 평가정책을 유지하여 왔다. 인증제 형식의 평가체제는 평가정책이 변화하는 과정에서도 형식과 내용이 안정화, 합리화되면서 경로의존의 요소로 작용하였다. 반면 정책의 효과성을 강화하기 위한 대내외적 압력은 이것을 수용하기 위해 정책의 내용을 변화시키도록 하는 제도 변화 요소로서 작용하였다. 또한, 대학과 정부 사이의 정치적 역관계에 따라 제도 내부에 부정적 환류 기제를 만들게 되었고 이것은 평가 주체가 변하는 형태로 현상화되었다. 대학은 고등교육 정책에서 수동적인 입장을 보이고 정부가 일관되게 정책의 주도권을 유지하여 왔지만 정부가 대학의 영향력을 어느 정도 고려하는가에 따라서 제도 변화의 요인으로 작용하였던 것이다.

This study adopted the perspective of historical new-institutionalism to explain the mechanism of change and continuance of university evaluation policy in Korea. The preceding researches about university evaluation policy shows the perspective of new-institutionalism, especially historical new-institutionalisms policy analytic method could be useful to expend the width and depth of understanding about university evaluation policy. The subjects for inquiry are as follows: First, how have been changed the governments higher education policies as upper institutions, and how have they restricted the university evaluation policy? Second, how has the mechanism of change been shown on the process of university evaluation policy change in each period, then how can it be interpreted from the perspective of historical new-institutionalism? Third, what factors have affected on change and continuance of university evaluation policy, and how was the relationship among them? The results of this study show the characteristics of institutional continuance and change as follows. In terms of the subject of evaluation policy, the three subjects of the government, the KCUE(Korea Council of University Education) as an intermediary body, and individual universities have had a proactive role in shifts to implement the evaluation policies. At the present all of them are taking their cooperative charge of implementing the evaluation policy. As for the procedure of evaluation, from pilot university policy to institution accreditation system, the stereotype of evaluation procedure have been adapted as composed of individual universitys application, self-evaluation or self-report according to the pre-established standards, peer review, on-site investigation, final report, and feedback. As for the issue of the practical use of evaluation results, the pilot university policy and the governments evaluation related funding are directly connected to support administrative and financial benefit to universities. But KCUEs evaluation, self-evaluation system, and institution accreditation system are not connected to support, but just emphasize the individual universitys accountability. Then, this changes of university evaluation policy can be interpreted from the perspective of historical new-institutionalism as follows. First, the overall context of the governments higher education policies as upper level institutions have affected on the formation and change of the university evaluation policy as lower level institution. They have acted as the institutional context and restriction against lower level institution. For the instance, 1) the government have extended their concern in higher education, and increased and strengthened the intervention to universities by higher education policies, 2) universities have always kept passive stance on the governments higher education policies, 3) the government have made use of diverse policy instruments from direct control to retroactive correction, 4) the university evaluation policies have been changed according to governments intention to strengthen the universitys accountability. Then, the types of displacement and conversion as the institutional change have been more occurred on the process of university evaluation policy change than drift and layering. It can be interpreted the discretion level of institution operator(government) has been high while the vito possibility of universities has been low. Next, the institutional continuance factors of university evaluation policy are analyzed as the following two characteristics, the usability as a higher education policy instrument and the trait of accreditation as a type of evaluation. In contrast, the institutional change factors of university evaluation policy are analyzed as following two characteristics, the power relationship between the government and universities, and the pressure to strengthen the internal and external effectiveness of university evaluation policy. The factors have made positive and negative feedback mechanism within the institution, and determined the type of institutional change of university evaluation policy.