경제행정법상 자율규제에 관한 연구 - EUㆍ프랑스ㆍ한국 식품법제의 비교를 중심으로 -

Abstract

이 연구는 자율규제의 법적 개념과 법원리를 정리하고, 자율규제의 기능적 의의를 살펴본 후, 자율규제가 발현되는 현상 형태를 발견하고 유형화하여 자율규제의 전형적인 구조를 파악해 보았다. 그리고 자율규제의 한계점을 검토한 후, 자율규제에 대한 법적 통제와 책임을 확보하는 방안을 검토하였다. 이러한 논의 과정을 거치면서, 자율규제가 공적인 사회질서에 기반한 법적 제도로서 운영되도록 하는 규범적 논리와 구조를 살펴보았다. 제2장에서는 자율규제의 법적 개념을 정의하고 법원리를 도출하였다. 이 연구는 경제행정법에서 이루어지는 자율규제를 분석하기 위한 것이므로 자율규제의 적용 영역을 경제활동이 이루어지는 시장으로 한정하여 자율규제의 개념을 정의하였다. 자율규제란시장에서 활동하는 영업자 및 영업자단체가 규제목적을 달성하기 위하여 공통의 행위준칙을 정립하고 실행하는 것을 말한다. 자율규제에서 자율성이란 국가 또는 행정이 규제자가 되는 것이 아니라, 영업자가 스스로를 구속하기 위한 행위기준을 정립하고 실행하는 것을 의미한다. 자율규제의 실행 주체는 영업 이익의 귀속 주체이자 영업활동과 관련한 위험책임의 부담자인 영업자이다. 이러한 책임부담의 조건에서 영업자는 합리적인 최적의 규제수단을 선택할 수 있으며, 이를 적극적으로 준수하고 실행할 유인을 가진다. 그러나 자율규제도 규제의 한 유형이기 때문에 영업자 등은 규제수익자인 일반 공중의 이익에 구속된다. 이러한 구속성으로부터 자율규제의 법적 한계와 공적 통제의 당위성이 도출된다. 제3장에서는 자율규제의 유형을 분류하고, 자율규제의 기능과 실행상의 한계점을 살펴보았다. 전통적으로 행정규제는 타율규제 방식으로 이루어져 왔다. 그런데 영업 활동 주체의 기술역량이 강화되고, 상호적인 교류활동이 활발해지면서, 안전규제과 품질규제의 두 영역 모두에서 자율적 안전규제와 자율적 품질규제가 나타나게 되었다. 이 논문은 자율규제의 대표적 유형을 안전규제 영역의 자기통제형과 품질규제 영역의 기능자치형으로 모형화하였다. 자율규제의 기능은 개인적 차원과 집단적 차원으로 나누어 볼 수 있는데, 개인적ㆍ개별적 차원의 자율규제는 개인이나 기업이 법령상 개괄적으로 설정된 목표를 준수하기 위하여 스스로 정립한 세부적인 실행규범을 적용함으로써 자기통제를 수행한다. 집단적 차원의 자율규제는 영업자단체가 자율조직의 권위를 바탕으로 공통의 행위기준을 정립하고 적용함으로써 고유한 활동 영역에서 기능적 자치를 실현하는 기능을 한다. 자기통제형 자율규제는 안전을 확보하기 위한 국가의 임무와 연관되기 때문에 국민의 중대한 기본권을 과소하게 보호해서는 안 된다는 기본권 보호 원칙이 적용된다. 따라서 행정이 필요한 경우에 언제든지 규제집행을 대체할 수 있는 관계에 있으며, 바로 이와 같은 행정의 개입 가능성은 자발적인 의무 이행의 실효성을 담보하는 데 영향을 미친다. 기능자치형 자율규제는 영업의 자유를 실현하기 위한 것이므로 자율조직에서 행위준칙을 정하여 자율적으로 적용하는 과정에 다른 사업자의 영업의 자유를 제한하게 될 가능성이 있는데, 이러한 경우에 과잉금지원칙에 위배되어서는 안 된다는 한계가 존재한다. 기능자치형 자율규제는 공적으로 설정된 최소한의 기준과 모순되지 않는 영역에서 보충적으로 자율기준을 정립하고 실행할 수 있다는 점에서 공적 규제와 보완적 상관관계에 있다. 바로 이와 같은 보완적 성질이 품질규제 영역에서 자율규제가 실행될 수 있는 범위와 한계를 설정하는 데 영향을 미친다. 제4장에서는 자율규제에 대한 통제와 책임에 관하여 살펴보았다. 통제와 책임에 관한 논의의 출발점에서 지적한 것은 결과의 귀속과 책임의 부담에 관한 법적 논의에서 공법적이면서도 사법적인 중층적이고 혼합적인 법률관계란 존재하지 않는다는 점이다. 비록 규제 입법과 집행의 영역에서는 법적 성질이 혼재하는 영역이 존재할 수 있지만, 통제와 책임에 있어서는 결국 행정의 책임이거나 아니면 사인의 책임으로 결론을 내릴 수밖에 없다는 점이다. 따라서 자율규제에 대한 책임론에서는 전통적인 공법적 도그마틱들이 그대로 차용되는 경우가 일반적이라는 것을 알 수 있었다. 제5장에서는 자율규제의 구체적인 사례를 식품법을 중심으로 살펴보았다. 유럽연합은 식품안전법에 사전예방의 원칙을 규정하여 행정의 개입 권한을 확장하고, 동시에 사업자들이 부담하는 책임의 범위를 넓히고 있다. 유럽법은 사업자들에게 식품의 제조에서 소비에 이르는 전 과정에서 안전을 관리해야 하는 포괄적인 의무와 결과책임을 부과하고 있으며, 이러한 의무를 이행하기 위한 구체적인 방법은 사업자들이 각자 위험 영역의 특성을 반영하여 정하도록 하고 있다. 이러한 자기통제형 자율규제 제도는 우리나라에서도 자가품질검사나 안전인증제도를 통해 시행되고 있다. 그러나 이러한 제도는 영업자의 자기통제를 위하여 도입된 제도임에도 불구하고 행정사무위탁의 방식으로 이루어지고 있으며 결국은 행정이 규제집행의 과정을 관리하고 책임지는 타율적 형태를 취하고 있다. 이러한 이유 때문에 당초 자율규제를 통해 달성하고자 한 규제의 효율성, 효과성, 타당성은 달성되지 못하고 있는 실정이다. 기능자치형 품질규제와 관련하여 유럽과 프랑스의 경우 다양한 품질지표와 품질표시를 활용하면서 영업자단체와 같은 자율조직이 중심이 되어 공공적(公共的) 품질관리제도를 시행하고 있다. 특히 지리적 표시 등록 제품을 관리하는 공공조합은 자체적으로 제품의 규격을 정하며 품질규제에 참여한다. 또 다른 공공적 자율품질규제는 식품의 표시ㆍ광고 심의 분야에서도 이루어지고 있는데, 영업자들은 사후 법률분쟁에서 무과실을 입증하기 위하여 자발적으로 사전심의를 신청하는 경우가 일반적이다. 우리나라의 경우는 지리적 표시를 관리하는 조직이 사업자들로 이루어진 단체가 아니기 때문에 적극적으로 품질을 관리할 유인이 적으며, 이로 인해 지리적 표시와 관련한 범죄도 다수 발생하고 있다. 또한 방송광고 사전심의에 관한 위헌결정 이후 자율심의제가 시행되고 있기는 하지만 아직까지 영업자단체의 신뢰도와 자율성이 낮다고 할 수 있다. 향후 식품 등 상업광고에 대한 영업자단체의 자율품질규제가 적정하게 이루어진다면 소비자의 오인 가능성을 줄이고 사업자 간 공정한 거래질서를 형성하는 데 기여할 수 있을 것이다.

주요어: 자율규제, 경제행정, 경제규제, 안전규제, 품질규제, 식품법 학 번: 2010-31065