망산업규제법의 체계 및 기능에 관한 연구 -독일과 한국의 전력산업규제법을 중심으로 -

Abstract

규제란 공익을 위하여 국가가 시장에 개입하는 것을 말한다. 규제는 상대방에게 권리에 대한 침해이기 때문에 정당화가 요구된다. 적정 수준의 공공재 공급, 독점이윤의 환수 및 소비자보호 등의 공익확보가 규제의 정당화 사유이다. 그러나 규제로 인해 이익집단에 의한 정부의 포획, 정보부족, 관료적 이익 추구로 인한 정부실패의 문제가 발생할 수 있다. 정부실패를 극복하기 위해 1980년대부터 미국에서 규제완화가 추진되었으며 세계 여러 나라로 전파되었다. 그러나 극단적 규제완화는 금융위기와 빈부격차 등의 문제를 심화시켰다. 이제는 규제와 규제완화의 양 극단이 아니라 합리적인 수준에서 규제를 수용하는 재규제가 주목받고 있다. 우리나라의 「행정규제기본법」은 규제의 신설 및 강화를 통제하려는 내용으로 규제완화의 입장에 서 있다. 이러한 규제관념은 규제법의 구성을 어렵게 한다. 왜냐하면 규제의 이익과 비용을 경제적으로 평가하는 내용만으로 규제법의 고유한 논리를 구성하기 어렵기 때문이다. 그 결과 우리나라 행정법학에서 규제법에 대한 일반 이론이 아직까지 구축되지 못한 실정이다. 우리나라와 유사한 법체계를 가지고 있는 독일에서는 규제법을 독점적인 공익산업의 민영화 또는 자유화와 관련하여 인식한다. 독점적 공익산업이 민영화된 이후 경쟁촉진 및 소비자보호를 위한 법제도를 규제로 파악하는 것이다. 이러한 접근법은 특히 망을 중심으로 급부를 제공하는 망산업에 대한 규제법적 연구에 유용하다. 망산업규제에 관한 법인 망산업규제법은 보장국가론과 관련된다. 보장국가론에 따르면 민영화 이후에 국가는 급부를 직접 제공하는 것이 아니라 급부제공을 민간에 맡기되 급부보장에 대한 책임을 지게 된다. 망산업규제법에 대한 연구는 망규제에 대한 공통적인 법리를 발견하고 규제법의 일부로서 행정법이론을 발전시킬 수 있는 단초가 된다. 망산업규제의 목적은 경쟁촉진 및 소비자 보호로 나타난다. 망산업규제의 수단으로 경쟁촉진과 관련하여 시장진입장벽 완화, 제3자의 망이용 보장 및 적절한 망이용료 설정이 있으며, 소비자보호와 관련하여 보편적 공급 및 소비자가격 규제가 있다. 망산업규제를 전문적이고 독립적으로 수행할 수 있는 망산업규제 전문기관에 대한 조직법적 검토가 필요하다. 이러한 망산업규제법의 논리는 독일의 전력산업에 대한 규제법에서도 발견된다. 독일 전력산업은 에너지산업법에 의해 규율된다. 역사적으로 독점화된 전력산업의 규제를 위해 1935년에 에너지산업법이 제정되었으며, 규제완화의 흐름 속에서 전력산업을 자유화하고 사업자의 협의에 의한 망접속을 허용하는 내용으로 1998년 개정되었다. 협의에 의한 망접속이 제대로 이루어지지 않았기에 2005년 에너지산업법을 개정하며 망접속에 대한 법령상 근거를 두었다. 독일 에너지산업법의 목적은 전기의 안정적 공급, 적절한 에너지 가격, 소비자 및 환경 친화성 등이다. 전력산업 경쟁촉진을 위해 에너지망사업에 대해서만 허가를 요구하고 에너지공급사업에 대해서는 신고로 충분하도록 하여 시장진입장벽을 낮추었다. 한편, 수직통합에너지공급기업을 자연독점적 성격이 있는 망사업과 경쟁이 가능한 발전사업 및 판매사업으로 분리하도록 하고, 망접속을 보장하며, 망이용료가 적정하게 정해질 수 있도록 하는 규제를 도입하였다. 소비자보호를 위해서는 언제 어디서나 적절한 가격으로 전기를 공급받도록 사업자를 규제하는 규정을 두었다. 이러한 전력산업규제를 위해 독립적인 연방망규제청을 설치하였다. 우리나라에서는 2000년에 발전, 송전, 배전, 판매 시장을 독점하고 있는 한국전력공사를 분리하고 경쟁적인 전력산업구조를 만들고자 「전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률」을 제정하고 「전기사업법」을 전부개정하였다. 「전기사업법」은 망분리에 관한 구체적인 규정을 두고 있지는 않지만 원칙적으로 전기사업의 겸업을 금지함으로써 수직통합체계를 해소하고자 하였다. 또한 공정한 망접속을 보장하며 전기설비 이용료에 대해 산업통상자원부장관의 인가를 받도록 함으로써 망이용료의 적정성을 확보하고자 하였다. 소비자보호를 위해서는 전기사업자에게 보편적 공급의무를 부과하고 전기요금에 대해서도 산업통상자원부장관의 인가를 받도록 하고 있다. 이러한 망산업규제법적 장치에도 불구하고 2000년 전부개정된 「전기사업법」 부칙의 경과조치에 따라 한국전력공사가 여전히 과거와 같이 모든 전기사업을 할 수 있기 때문에 경쟁촉진을 위한 수단이 제대로 작동하고 있지 못하다. 현실적으로도 한국전력공사가 6개 발전자회사의 주식을 모두 소유하고 있고, 송전ㆍ배전ㆍ판매 부문에서 계속해서 독점적 지위를 가지고 있다. 한편, 전력산업규제를 전담하는 독립적인 행정기관을 두지 않고 사전 심의기관으로 「전기위원회」를 두고 있을 뿐이다. 2011년 순환정전사태 이후 매년 여름 발생하는 전력난의 한 원인으로 전력산업에 대한 정부의 과도한 규제를 들 수 있다. 전력산업을 정상화하기 위해 현재의 규제 일변도의 법체계에서 시장원리가 작동하는 법체계로 개편할 필요성이 있다. 현재의 「전기사업법」은 망산업규제법의 일부 요소를 갖추고 있으나 망분리와 정교한 소비자보호 수단이 미비한 문제가 있다. 망산업규제법 연구는 향후 전력산업규제에 관한 입법적 해결에 큰 도움이 될 것으로 기대되며 더 나아가 망산업 관련 행정법이론에 기여할 것이다.