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합의제 독립규제기관의 민주적 정당성에 관한 연구-금융규제기관을 중심으로 : A Study on Democratic Legitimacy of Independent Regulatory Commission: focused on Financial Regulatory Body

DC Field Value Language
dc.contributor.advisor박정훈-
dc.contributor.author서승환-
dc.date.accessioned2017-07-13T17:28:12Z-
dc.date.available2017-07-13T17:28:12Z-
dc.date.issued2014-08-
dc.identifier.other000000022260-
dc.identifier.urihttps://hdl.handle.net/10371/120870-
dc.description학위논문 (박사)-- 서울대학교 대학원 : 법학과, 2014. 8. 박정훈.-
dc.description.abstract황하 문명이나 이집트 문명 같은 고대 왕국의 중대한 역할 중 하나는 하천의 범람을 조절하고 가뭄에 대비하는 치수(治水)기능이었다. 21세기 금융자본주의 시대에 국가행정의 가장 중대한 역할 중 하나는 돈의 흐름을 조절하는 현대판 치수라고 할 수 있을 것이다. 특히 전세계의 금융시장이 통합되는 경향을 보이고, 금융규제 역시 수렴하는 현상을 보이는 상황에서 금융행정은 이제 더 이상 한 국가가 개별적으로 수행할 수 없고, 국제적인 공조 내지 협력을 요구하고 있다. 가령, 자크 아탈리(Jacques Attali)는 지구촌 전체를 파멸로 몰아갈 수 있는 금융, 인구, 원자재 부족, 환경 같은 초국가적인 문제를 해결하기 위해서 유럽연합 같은 범국가적인 정부연합이 필요하다고 주장하기도 한다.
유럽연합의 행정조직을 비롯한 초국가적인 차원의 규제기관 및 행정조직에 대한 근본적인 비판 중 하나는, 그러한 조직이 민주주의 정부의 기본적인 구성원리인 민주적 정당성을 결여하고 있다는 점이다. 이에 본 논문은 다수의 국가에서 특히 경제규제 영역의 행정조직이 취하고 있는 조직형태인 합의제 독립규제기관의 민주적 정당성에 대하여 검토하고, 이를 바탕으로 우리나라의 금융행정 조직을 구성함에 있어 시사하는 바를 보이고자 하였다.
논문 제1장은 예비적 고찰로서 합의제 독립규제기관의 연원과 형성과정을 검토하였다. 법학에 있어 역사적인 맥락을 이해하는 것은 도그마틱과 판례, 비교법적 고찰과 함께 중요한 법학 방법론이다. 또한 주기적이고 반복적으로 등장하는 규제개혁은 규제 및 그 임무를 수행하는 규제기관에 대한 역사적인 이해가 뒷받침되지 않으면 헛된 구호에 그치는 경우가 많았다는 것 역시 규제와 관련한 역사적인 경험이다.
논문 제2장은 원론적인 고찰로서 독일 행정조직의 근본적인 구성원리인 행정의 민주적 정당성 논의에 대해 검토하였다. 합의제 독립규제기관을 비롯한 행정조직에 관한 논의의 출발점이 미국의 경우에는 권력분립인 데 반해, 독일은 행정의 민주적 정당성이다. 독일 기본법 제20조 제2항 모든 국가권력은 국민으로부터 나온다. 국가권력은, 선거와 투표에 있어서는 국민에 의해, 그리고 입법, 행정 및 사법의 특별한 기관에 의해 행사된다라는 규정에서 도출되는 민주적 정당성 원리는 단순한 사변적 이론이 아니라 헌법적 원리이자 규범이다. 독일 연방헌법재판소는 민주적 정당성을 획득하는 방식으로 조직적․인적 정당성과 실질적․내용적 정당성을 제시하였고, 기능적 자치행정의 경우 조직적․인적 정당성은 완화되는 대신 실질적․내용적 정당성을 통해 충분한 민주적 정당성을 획득할 수 있음을 판시한 바 있다.
논문 제3장에서는 합의제 독립규제기관의 두 가지 개념요소인 합의제와 독립성에 관하여 독일의 규범적인 논의와 사실적인 논의를 다루었다. 합의제와 독립성은 동일한 의미를 지니는 다른 표현으로 보일 수 있으나 엄연히 별개의 개념요소이다. 그러나 행정 내부에 합의제 행정조직이 구성되면 통상 상급행정조직의 지시로부터 자유로운 영역이 발생한다는 측면에서 합의제는 독립성과 맞닿아있다. 독립성의 내용으로 통상 조직적인 독립성과 기능적인 독립성을 거론하는데, 기능적 독립성의 핵심적인 내용은 상급행정청의 지시로부터의 자유이다. 독일의 독립적인 행정청은 그러한 기능적 독립성에 초점이 맞추어져 있고, 규범적으로는 장관의 지시권한이 규정되어 있으나 사실상 이를 행사하지 않는 사실상의 독립성이 구현되고 있다.
논문 제4장에서는 합의제 독립규제기관의 완화된 민주적 정당성을 보충하는 방식인 책임성, 즉 절차와 통제 메카니즘에 관하여 고찰하였다. 계서제 행정조직의 경우 조직 내부의 절차는 보통 예외적인 경우에만 내부규정을 통해 규율되는 반면, 합의제 행정조직의 경우에는 행정절차법과 같은 일반법상의 규정과 개별 법령을 통해 조직 내부의 절차에 대한 엄격한 통제가 이루어진다. 합의제 행정조직에 대한 절차규범이 자기통제 메카니즘의 기저를 이룬다면, 행정감독을 주된 요소로 하는 행정내부통제, 공개에 의한 통제, 사법통제 등이 합의제 행정조직에 대한 통제 메카니즘을 구성한다. 이러한 제도화된 총체적 통제 메카니즘이 합의제 독립규제기관의 완화된 민주적 정당성을 보충하는 방식이다.
논문 제5장에서는 합의제 독립규제기관 형태를 취하고 있는 금융규제기관의 독립성과 민주적 정당성을 확보하는 방식인 책임성, 금융규제기구 모델 및 여러 국가의 비교를 통해 우니라나 금융규제기관에 대한 시사점을 도출하였다. 행정의 민주적 정당성 논의의 핵심적인 논변은 국가의 권력에 대해 국민은 효과적인 영향을 미칠 수 있어야 한다라는 부분이다. 경제의 3대 주체 중 가계부문, 즉 일반시민이 금융시스템의 최종 충격 흡수자가 되는 현재의 금융시스템에서 민주적 정당성 논의는 사변적인 이론에 불과한 것이 아니라, 금융행정 영역의 조직을 구성하고 운영함에 있어 간과할 수 없는 지도원리이자 근본규범이다.
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dc.description.tableofcontents연구의 목적 1
연구의 방법 및 범위 5

제1장 합의제 독립규제기관의 형성과정 10

제1절 형성기 11
Ⅰ. 거대산업의 등장과 상이한 규제방식 11
Ⅱ. 영국과 미연방 주의 철도규제 14
1. 영국의 철도규제 15
2. 미국 연방주의 경험 17
Ⅲ. 19세기 후반 미국 행정법의 태동 20
1. 연방 행정조직의 결여 20
2. 커먼로에 따른 규제법의 특징 21
Ⅳ. 최초의 연방 독립규제기관인 주간통상위원회 22
1. 주간통상위원회의 조직과 권한 22
2. 주간통상위원회의 의의 23
3. 사법부의 권한 제한과 입법을 통한 권한 확대 24
Ⅴ. 일반 경제규제기관으로서의 연방거래위원회 27
1. 1890년 셔먼법 27
2. 1914년 연방거래위원회 29
3. 개별 영역별 규제모델의 성공과 일반 규제모델의 실패 30
제2절 발전기 31
Ⅰ. 행정국가 및 규제국가로의 전환 31
Ⅱ. 연방대법원의 통제 33
Ⅲ. 규제영역의 확산과 연방행정체계의 성립 34
Ⅳ. 1946년 행정절차법의 제정 36
제3절 전환기 38
Ⅰ. 규제의 확장과 수정 38
1. 국가활동의 확장과 발전 38
2. 사회적 규제로의 확장 39
3. 행정통제의 강화와 규제체계의 수정 40
Ⅱ. 권력분립과 행정부 조직에 관한 이론 43
1. 단일행정부 이론 44
2. 기능주의 이론 45
Ⅲ. 독립규제기관에 관한 이론 47
1. 권력분립의 분화 이론 47
2. 제4부 이론 49
3. 절차적 보완 50
제4절 미국식 규제시스템의 확산 51
Ⅰ. 독일 51
1. 정부내각에 예속된 경제행정청의 전통 51
2. 상대적인 독립성이 인정되었던 행정영역 52
(1) 연방카르텔청 52
(2) 독일연방은행 54
(3) 방송법상의 기관 55
3. 유럽의 미국규제법 수용과 공공산업의 민영화 56
Ⅱ. 우리나라 57
1. 우리나라 행정위원회의 연혁 57
2. 주요 경제규제기관의 형성과정 58
3. 합의제 독립규제기관의 제도적 인정 60
제5절 소결 60

제2장 행정의 민주적 정당성 62

제1절 민주적 정당성의 의의 62
Ⅰ. 개념 62
Ⅱ. 민주적 정당성의 주체와 객체 65
1. 민주적 정당성의 주체 65
2. 민주적 정당성의 객체 67
Ⅲ. 민주적 정당성의 양태 68
1. 조직적․인적 정당성 69
2. 실질적․내용적 정당성 69
Ⅳ. 기능적 자치행정의 문제 71
1. 충분한 정당성 수준 71
2. 기능적 자치행정의 민주적 정당성 72
제2절 민주적 정당성에 관한 이론 75
Ⅰ. 민주적 정당성 모델에 관한 이론 75
1. 일원주의 이론 75
2. 다원주의 이론 77
Ⅱ. 의회의 민주적 정당성 매개로서의 한계 79
1. 대의제 메카니즘 79
2. 법률을 통한 행정의 조종 80
3. 정부의 책임성 82
Ⅲ. 민주적 정당성 요구의 완화 85
1. 기능적 권력분립 85
2. 행정의 독자적 기능 86
3. 민주적 정당성의 보충적 형태 87
제3절 평가 88

제3장 독립규제기관의 독립성과 합의제 90

제1절 문제의 소재 91
제2절 독립성과 민주적 정당성 92
Ⅰ. 독립성의 의의 93
Ⅱ. 독일 연방의 독립적 행정청에 대한 개관 95
1. 행정주체와 내각부처 이외의 연방행정조직 95
2. 독립적 연방상급행정청 97
3. 행정의 분권화 경향 98
Ⅲ. 독일의 주요 경제규제기관 101
1. 일반 경쟁규제 101
2. 네트워크 규제 104
3. 금융감독 107
Ⅳ. 평가 107
제3절 합의제와 민주적 정당성 109
Ⅰ. 행정조직의 개념과 의의 109
1. 행정조직의 개념 109
2. 행정조직의 의의 112
3. 행정조직의 내적 구조 113
(1) 독임제 구조 114
(2) 합의제 구조 115
Ⅱ. 합의제 행정조직의 개념과 유형 116
1. 합의제 행정조직의 개념적 징표 116
(1) 다수의 구성원 116
(2) 의결권한 117
(3) 수평적 구조 118
2. 합의제 행정조직의 유형과 구분 119
3. 합의제 행정조직의 기능 120
(1) 합의제 위원회의 결정유형과 권한 121
(2) 합의제 위원회의 기능 123
제4절 소결 125

제4장 독립규제기관의 책임성과 통제 127

제1절 행정의 책임성 127
제2절 합의제 독립규제기관에 대한 절차적 통제 129
Ⅰ. 합의제 행정조직에 대한 일반적 절차규정 130
1. 합의제 위원회의 위원장 131
2. 합의제 행정조직의 결정 133
3. 제척ㆍ기피ㆍ회피 134
4. 의사록 작성 135
Ⅱ. 합의제 행정조직 내부의 절차적 통제 136
1. 중지적 거부권 137
2. 소수자 투표 137
제3절 합의제 독립규제기관에 대한 대외적 통제 138
Ⅰ. 행정내부의 통제 139
Ⅱ. 공개에 의한 통제 141
Ⅲ. 사법통제 144
1. 행정외부관계에서의 형식적 흠결 145
2. 행정내부관계에서의 형식적 흠결 146
3. 심사강도 147
제4절 소결 151

제5장 금융규제기관에의 적용 154

제1절 금융규제기관의 독립성과 합의제 154
Ⅰ. 금융규제기관의 독립성 154
1. 금융규제기관의 독립성 근거 154
2. 중앙은행과 금융규제기관의 차이 156
3. 금융규제기관 독립성의 구체적 내용 158
(1) 퀸틴/테일러의 이론 158
(2) 평가 및 소결 161
Ⅱ. 합의제 행정조직으로서의 금융규제기관 162
제2절 금융규제기관의 책임성과 통제 163
Ⅰ. 민주적 정당성의 필요 163
Ⅱ. 민주적 정당성 165
1. 책임성 165
2. 금융규제기관의 책임성 구축 166
제3절 금융규제기관 모델 169
Ⅰ. 통합금융규제기관 모델 170
1. 영국의 통합금융규제기관 170
(1) 노동당 정부의 금융 개혁 170
(2) 민간회사 조직으로서의 금융감독청 172
(3) 책임성 173
2. 독일 통합금융감독기구 BaFin 174
(1) 사민당/녹색당 정부의 금융 개혁 174
(2) 간접행정 조직으로서의 금융감독청 175
(3) 책임성 176
Ⅱ. 기능적 이원화 모델 177
1. 마이클 테일러의 트윈 픽스 모델 177
2. 호주의 기능적 이원화 모델 179
3. 영국의 변형된 기능적 이원화 모델 180
Ⅲ. 다원화 모델 181
1. 미국의 금융감독기구 모델 181
2. EU 금융감독기구 모델 182
제4절 우리나라 금융규제기관에 대한 시사점 186
Ⅰ. 합의제 독립규제기관으로서의 금융위원회 187
Ⅱ. 금융규제 체계 개편론에 관하여 189
Ⅲ. 보충적 통제메카니즘 191

제6장 요약 및 결어 194

제1절 요약 194
제2절 결어 199

참고문헌 201

영문초록(Abstract) 218
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dc.formatapplication/pdf-
dc.format.extent1681062 bytes-
dc.format.mediumapplication/pdf-
dc.language.isoko-
dc.publisher서울대학교 대학원-
dc.subject합의제 독립규제기관-
dc.subject민주적 정당성-
dc.subject독립성-
dc.subject책임성-
dc.subject금융규제-
dc.subject.ddc340-
dc.title합의제 독립규제기관의 민주적 정당성에 관한 연구-금융규제기관을 중심으로-
dc.title.alternativeA Study on Democratic Legitimacy of Independent Regulatory Commission: focused on Financial Regulatory Body-
dc.typeThesis-
dc.description.degreeDoctor-
dc.citation.pages220-
dc.contributor.affiliation법과대학 법학과-
dc.date.awarded2014-08-
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