의회 의사진행방해제도에 관한 헌법학적 연구

Abstract

<국문초록>

의회는 현대 입헌민주주의에서 정치의 중심기관이다. 우리나라에서도 의회의 정치적 기능을 충실히 발휘하도록 하는 것이 중요한 과제로 대두되고 있다. 2012년 개정 국회법은 의사진행방해제도의 도입을 통하여 그러한 과제에 부응하려는 시도이다. 의사진행방해에 대한 국내의 연구가 충분히 이루어져 있지 않아 이 제도의 역할과 기능을 조명하는 연구를 수행해야 할 필요성이 있다. 의사진행방해제도는 의사절차에서 소수파의 이익을 보호하기 위한 제도이다. 따라서 필연적으로 다수결 원리와의 대립을 초래하는데, 의사진행방해제도가 형성되고 유지되려면 반드시 소수보호의 근거가 발견될 수 있어야 한다. 의사진행방해제도를 운영하고 있는 미국 상원의 경우에는 다수결 원리를 일정부분 극복하는 근거를 그 기관의 설계와 지향에서 발견하였다. 즉, 헌법제정자들이 소수의 보호를 위해 상원을 주마다 평등하게 2인씩의 대표를 갖는 것으로 설계한 역사적 사실로부터 상원은 그 기관의 지향을 소수의 의견을 보호하는 것에 두게 되었고, 이것이 의사진행방해제도를 미국 상원이 유지하는 근거가 되었던 것이다. 미국 상원에서는 19세기 초부터 발언을 제한하는 의사규칙이 존재하지 않아 자유롭게 무제한 토론이 행해질 수 있었고, 이것이 오늘날 의사진행방해의 기원이 되었다. 그 후 1917년 토론종결 제도의 도입을 계기로 의사진행방해는 소모전에서 토론종결로 그 양상이 변화되었는데, 이를 통해 의사진행방해는 일정한 집단, 대표적으로 정당간 게임의 수단이 되었다. 왜냐하면, 의원 3분의 2의 동의에 의해 토론을 종결할 수 있었기 때문에 이제는 3분의 1이라는 집단의 규모가 의사진행방해를 계속할 수 있느냐를 결정하는 가장 중요한 기준이 되기 때문이다. 1970년대 다중경로 심의제도의 도입은 이 제도의 성격을 또 한번 크게 변화시켰다. 본회의 심의의 장을 하나에서 여럿으로 나누어 설정할 수 있게 함으로써, 하나의 안건에 대한 의사진행방해가 나머지 안건 전체에 대한 진행을 지체시키는 효과를 막기 위해 고안된 이 제도는 오히려 의사진행방해를 수행하는 이들이 더 이상 별 부담 없이 의사진행방해를 할 수 있게 해 주어 사실상 모든 안건에 대해 의사진행방해를 하도록 만들었다. 그리하여 하나의 방해에서 다중 방해로 제도의 모습이 바뀌게 되어 의사진행방해의 일상화를 초래하게 되었는데, 이 때문에 다수지배가 소수지배로 변질되었다고 비판받는다. 미국에서 의사진행방해에 대한 개혁론은 바로 이러한 문제에 대한 대응인 것이고, 그래서 다수지배의 원리의 회복을 강하게 주장하고 있는 형편이다. 그러나 이 글은 정당민주주의에서도 그 구조 자체에서 소수보호의 근거를 발견할 수 있다고 본다. 그리고 다수당의 독주로 소수당은 의사결정에서 소외되므로 정당대립이 심할수록 소수보호의 필요성은 더욱 높아진다고 할 수 있다. 따라서 이러한 새로운 근거의 발견은 의사진행방해제도에 대한 전면적인 비판에도 불구하고 그 제도의 가치를 다시 한번 돌아보게 한다. 그러나 소수의 보호는 정당민주주의에서 나타나는 다수결 원리의 한계를 보완하기 위한 것이라는 원리적 한계를 지켜야 한다. 따라서 소수의 보호를 위한 수단이 남용되어 다수의 지배를 소수의 지배로 변질시키는 정도에 이르러서는 안 될 것이다. 우리나라에서도 2012년 개정 국회법을 통해 국회는 의사진행방해제도를 도입하였다. 그동안 많이 발생했던 국회 폭력은 소수의 보호가 불충분한 우리 국회의 절차구조에서 유래한 것이었고, 날치기도 다수의 일방적 지배를 나타내는 것일 뿐이었다. 따라서 이러한 사실들은 소수의 보호를 위해 의사진행방해제도를 도입하는 것을 정당화하는 역사적 근거가 된다. 다른 한편으로 정당민주주의에서 다수결에 의한 의사결정은 소수를 소외시키는 문제가 있기 때문에 소수의 보호가 필요하다는 앞서의 논리는, 이 제도의 도입을 정당화하는 이론적 근거가 된다. 소수의 보호를 위해 개정 국회법은 의원 3분의 2 또는 5분의 3의 동의를 요하는 가중다수요건을 규정하고 있으나 이것은 다수의 지배를 기본으로 하면서 소수의 보호를 위한 방법으로서 그 수가 적절하고 또 필요한 범위내에 있어서 헌법의 취지에 부합한다. 향후에도 다수지배의 원리와 소수보호의 원리와의 조화를 위한 적절한 지점에 대한 제도적 모색은 계속되어야 할 것이지만, 의사진행방해제도는 정당민주주의에서 다수와 소수간에 타협을 유도하여 모두에게 만족스러운 의사결정에 이르도록 하는 역할을 수행할 수 있다는 점에서 그 가치를 발견할 수 있을 것이다.

주요어 : 의사진행방해, 토론종결, 소수의 보호, 다수지배의 원리, 다중심사 경로제도, 소수의 지배, 정당민주주의, 타협.

학 번 : 2008-30378

A Constitutional Study on the Legislative Filibuster

Yang Taegun Graduate School of Law Seoul National University

Parliament plays a central role in the politics of modern constitutional democracy. However, because of many problems of the National Assembly in South Korea, its reform has been continuously discussed. One of the outcomes of such effort is the revision of the National Assembly Act in 2012, through which the legislative filibuster was adopted as an antidote to the constant malfunctions of the National Assembly. This study aims to analyze and identify the function of the filibuster as an institution in the broader context of legislative procedures. Yet, the very idea that the filibuster would protect the minority during the legislative process indicates a logical contradiction with the principle of majority rule. This requires a theoretical justification. The U.S. Senate found it in the features of federal government, which guaranteed the equal representation of two Members in every states regardless of population size. This Framers' intent has been the basis of the minority protection and was developed into the institutional orientation of the Senate. The American Senate filibuster emerged out of the lack of formal rule to curtail long debates. The first cloture rule was adopted in 1917 and that historical rule drastically changed the nature of the filibuster "from attrition to cloture. In the new rules of the game, what became crucial was to form a group of more than 1/3 or 2/5 of the Senate Members—because it was the size of 2/3 or 3/5 that could end the debate through cloture invoked. The multi-track system in the U.S. Senate, which was devised to limit the influence of filibustering one issue on the other issues waiting consideration, once again, changed the features of filibuster dramatically. From then on multi-blocking was possible so that the use of filibusters increased rapidly with its light burden and limited influence. This is the reason why the filibuster is now facing severe criticisms for substituting majority rule with minority rule. The American debate on filibuster reform, and its demand for the return to the principle of majority rule, is a reaction to this problem. This study argues that theoretical foundation for minority protection can also be found in the structure of party democracy. The more severe the confrontation between the parties, the more alienated is the minority from the decision making process only because of its comparatively small numbers. In the extreme case, the majority will win on every legislative issue. This is the result of the strict use of majority rule and should be amended by minority protection measures in order to recover the minority party's lost decision power as national representatives. The filibuster can function as a means to protect Minority in party democracy. Yet, minority protection measures should not be abused to change majority rule into minority rule. The Korean 2012 Revised National Assembly Act, which prescribed the filibuster, can be justified in both historical and theoretical perspectives. Koreas recent history shows repeated violence in the National Assembly and the railroading of bills ("Nalchigi"). These problems stem from weak minority protection and the tyranny of the majority in its legislative procedure. Furthermore, strong confrontation between parties in Korea also calls for the adoption of the filibuster. The filibuster, based on historical and theoretical evidence, can promote minority protection and check majority power. The super majority requirement of 2/5 or 2/3 quota of the National Assembly Members is constitutionally reasonable from both the perspectives of the principle of majority rule and minority protection. The constitution prescribes super majority requirements in certain instances for similar reasons and, when necessary, allows legislators to make an exceptional request rather than following the rule of simple majority. Despite the difficulties in finding an appropriate point to which majority rule and minority protection can be harmonized, the filibuster has its value in enabling legislative compromises between the majority and the minority.

Key Words : filibuster, cloture, minority protection, majority rule, multi-track system, minority rule, party democracy, compromise.

Student Number : 2008-30378