서울시 보행 기본계획에 나타난 보행 개념 및 사업 계획의 속성에 관한 연구

Abstract

1997년 서울시가 보행 관련의 단독 조례를 제정한 이래, 도시의 보행환경 개선을 위한 다양한 계획과 사업이 실현되어 왔다. 도시 정책의 패러다임이 보행을 중시하는 모드로 전환되고, 이전 시대에 비해 1990년대 후반부터 보행 관련 계획과 사업에 많은 예산이 투입되었다. 이러한 일련의 노력이 보행환경을 개선하는데 있어 긍정적인 면도 있었고, 아쉬운 점도 있다. 일회성의 보행관련 이벤트가 여전히 많이 일어나고 있지만, 그럼에도 보행에 대한 관심은 계속 커가고, 보행환경을 개선하려는 노력과 비용 또한 계속 들고 있다. 이러한 시점에서 본 연구는 그 동안 서울시에서 실행한 보행관련 제반 정책과 제도의 내용분석을 통해 우리가 추구해온 보행의 본질적인 개념이 과연 무엇이었는지, 그리고 공식화한 보행계획의 본질적 속성이 무엇이었는지 파악해보고자 한다. 보행환경 조성에 근간이 되는 보행 정책 관련 공공 문서의 내용분석을 바탕으로 보행의 개념 및 보행계획의 속성을 밝히면서 공공에서 행해진 그간 보행 정책 및 사업의 성격을 규명하고 앞으로의 정책방향에 대해 시사점을 제시한다. 이는 보행 관련 시정이 보다 분화 및 심화 되어가고 있는 현시점에서 지난 20년 간의 보행정책과 제도에 대한 일종의 점검이라 할 수 있다. 연구 대상은 물리적으로 보행환경 조성에 직접 기여하는 제반 정책과 제도 중 이론상 가장 상위계획에 속하며 관련 정책과 사업에 큰 방향을 결정하는 보행 기본계획으로 한다. 현재 국가 단위의 보행 기본계획이 존재하지 않기 때문에 지자체 단위의 보행 기본계획을 대상으로 한다. 구체적인 연구 범위는 지자체 중 세계 최초의 보행 조례를 갖는 서울로 범위를 갖는다. 분석 자료로는 1997년 조례 제정 이후 현재까지 1998년, 2004년, 2014년 총 3개의 보행 기본계획을 가진 서울의 보행 기본계획을 자료로 삼는다. 본 연구는 크게 선행연구 고찰을 비롯한 문헌조사와 보행관련 공식 문서인 보행 기본계획에 대한 내용분석(content analysis)의 방법으로 진행하였다. 먼저, 보행 관련 사건들과 법제 및 법정 계획 현황을 통해 서울시 보행 기본계획이 갖는 의의를 살펴본다. 둘째로, 지금까지 수립된 서울시의 총 3개의 보행계획인 제1차 서울시 보행환경 기본계획(1998), 제2차 서울시 보행환경 기본계획(2005), 서울시 보행안전 및 편의 증진 기본계획(2014)을 검토하여 각 보행 기본계획의 개괄적 성격 및 역할과 수립절차, 구성체계, 수립내용 등을 파악한다. 셋째로, 서울시 보행 기본계획의 개념과 사업계획 분석을 통해 서울시가 바라보는 보행, 보행자, 보행환경, 보행환경개선의 의미와 속성을 살펴보고 비교 분석한다. 마지막으로, 지금까지 수립된 서울시 보행 기본계획의 내용 변화가 갖는 의미와 문제점을 도출하고 새로운 정책방향에 대한 제언을 통해 우리나라 보행가로조성에 시사점을 제시한다. 총 3개의 서울시 보행기본계획의 공식 문서 내용의 검토는 punter(1999)의 분류 체계를 이용하여 가치(Goals) - 목표(Objectives) - 원칙(Principles) - 지침(Guidelines)으로 검토하였다. 그 결과 종합적인 측면에서 가치, 목표, 원칙, 지침이 각 보행기본계획에서 차지하는 비중이 달라졌다. 보행 기본계획의 구성은 개괄적 지침과 구체적 사업계획을 동시에 갖고 있는데, 그 비중이 달라진 것을 확인할 수 있었다. 제1차 서울시 보행환경 기본계획에서 제2차 서울시 보행환경 기본계획을 거쳐, 서울시 보행안전 및 편의증진 기본계획까지 가치, 목표, 원칙의 비중은 비슷하지만 지침부분은 최근 계획 일수록 비중이 커졌다. 이는 초반에는 가치 및 개념 설정이 우선이었다면, 뒤로 갈수록 개념 설정을 넘어서 실천적 구현의 부분을 중요시되고 있는 것의 반증이다. 또한 현장조사의 비중도 커진 것을 볼 수 있는데, 이는 선행 사업이 실현 될 수록 앞선 사업의 문제점과 개선점을 추 후 계획에 반영할 수 있기 때문이다. 현황조사의 비중이 커지면서 평가지표 및 사업 후 관리 방법의 중요도 또한 커진다. 다음으로 각 서울시 보행기본계획의 내용을 개념 부분과 사업계획 부분으로 나누어 보행, 보행자, 보행환경, 보행환경개선의 틀을 갖고 분석한 결과 다음과 같은 변화 양상을 파악 할 수 있었다. 보행기본계획의 개념적 측면에서 보행의 의미는 대중교통과의 연계, 구체화된 공간적 범위, 이동수단으로 의미가 확대되었다. 보행의 주체는 자동차와 보행자의 관계에서 있어서 사람의 위상이 강화되었다. 보행환경의 속성은 보행환경에서의 문제인식이 안정성, 편의성 측면에서 만족도 측면까지 확대되었다. 보행환경의 개선 방향은 비전 방향 제시 시, 실천적인 실행방법을 제시함으로써 구체화되었고, 중요시 되는 개선의 방향이 양적 증대에서 효율성 증대로, 효율성 증대에서 형평성 증대로 변화하였다. 보행기본계획의 사업계획적 측면에서 보행의 의미 측면에서 사업이 다루는 보행이 자동차와 분리하여 안전하게 걷는 행위에서 일상 및 여가 휴식기능의 행위까지 보행의 의미가 확대 되었고, 어린아이들의 통학으로써의 보행관련 사업까지 나타나며 범위가 구체화 되고 있다. 보행자 측면에서는 사업에서 다루는 보행의 주체가 장애인, 노약자를 포함한 교통약자에서 어린이, 대중교통 이용자, 시민 및 관광객 등으로 다양해지고 있는 것을 확인할 수 있었다. 보행환경 측면에서는 사업의 대상이 되는 보행환경이 보행량이 많은 도심 부에서 지역 생활권으로까지 확대되었고, 관광 및 어린이 보호 구역 등 특수 목적 공간을 보행환경으로 보는 사업이 나타나며 보행환경의 범위가 구체화 되고 있다. 사업의 내용을 의미하는 보행환경 개선의 측면에서 분석한 결과, 개선의 내용이 초기에는 물리적, 양적 환경 개선에 치우쳤다면, 관리 시스템과 보행 인식 교육을 제안하거나, 보행동선을 다양화시키고 일회성의 걷기대회를 개최하는 등 보행환경 개선의 내용이 다양하고 세밀해지고 있는 것을 확인 할 수 있었다. 서울시 보행 기본계획의 한계점은 기본계획 자체가 대표성을 띄다 보니, 개념적 선언의 의미를 갖거나 시범사업 중심으로 소수만 진행되기 때문에 당장 물리적 구현까지는 보장하지 못 한다는 것이다. 본 연구는 서울시 보행 기본계획이 갖는 의미를 정의하고, 총 3개의 서울시 보행기본계획의 내용을 비교 분석하여 보행개념과 사업계획에 대한 서울시의 입장을 정리한 것에 의의가 있다. 연구 결과는 추후 서울시 보행기본계획을 수립하는데 역할, 특성, 의의 등에 심층적 이해를 제공함으로써 후속 연구를 위한 기초 연구 자료로 유용하게 활용될 수 있을 것으로 기대한다. 본 연구는 분석이 서울시 보행기본계획에만 해당한다는 점과 기본계획의 구성 중 현장평가에 대한 구체적인 분석이 이루어지지 않았다는 한계를 갖는다. 이는 후속 연구를 통해 향후 우리나라 보행가로 환경조성에 대한 구체적인 시사점을 제시하길 기대한다.

Since the Seoul Metropolitan Government enacted the ordinance for walking in 1997, various kinds of plans and projects to improve the municipal walking environment have been implemented. The paradigm of city policies has changed toward focusing on walking. Since then, a larger budget has been invested into the plan and projects for walking. There have been positive results to this series of efforts to improve the walking environment, but there is still something more to be desired. One time walking events being one example, public interest, efforts, and funds to improve the walking environment are growing. This study expects to grasp the general point of view and concepts of the formal walking plan. Through analysis of the public document related to the walking policies which is based on the established walking environment , we expect to reveal the plan for walking and the project of walking and define the properties of the walking plan and walking project and also show what direction the walking plan could take. This is an inspection of the walking policies and system for last 20 years. The basic walking plan theoretically ranks high among other policies and projects related to established walking environment physically. The basic walking plan is local government plan. There is no walking plan in the central government. The data used is from the basic walking plan in Seoul in 1998, 2004, 2014 from 1997 to now. The study is conducted in reviews of documents including previous studies and content analysis of the basic walking plan which is a formal document for walking. First, the study looks at important events and legislation related to walking in Seoul. Second, the property, role, procedure, system and content are studied examining the basic walking environment plan(1998), basic walking environment plan(2005), basic walking environment and convenience improving plan(2014). Third, In Seouls point of view, the meaning of the walking, the walker, the walking environment and walking environment improvement are studied and analyzed with the concept of basic walking plan and projects in mind. Last, this study presents the implication of establishing walking space through deriving meaning and problems from the basic walking plan in Seoul and suggesting directions for new policies. The review of the public document about the basic walking plan in Seoul was performed with Punters classification system – Goals, Objectives, Principles, Guidelines. As a result, a portion of Goals, Objectives, Principles, Guidelines in the basic walking plan was changed. The basic walking plan consists of a generalized guide and specific plan and a portion of these were changed. From the first and second basic plan of walking environment in Seoul to the basic plan of walking safety and convenience promotion in Seoul, there is no change in a portion of Goals, Objectives, Principles but the portion of Guidelines is increasing from the old plan to the new plan. This is because priority was given to the establishment of the goal and concept at first, but then priority was given to the application and practical realization. The previous project can be improved through a field investigation and reflection to create an improved project. As the portion of a field investigation is growing, the importance of an evaluation index and management system is also growing. As a result of the analysis of the basic walking plan in Seoul with a framework of walking, walker, walking environment, walking environment improvement, the following changing pattern was grasped: In the conceptual aspect of the basic walking plan, the meaning of walking has been expanded to connecting to the public transport system and the allocation of public space. The importance of the human being as a subject of walking is increasing in comparison to the importance of the transport system. The issue of the property of the walking environment has been extended from the aspect of safety and convenience to the aspect of satisfaction. The direction of improvement of the walking environment was specified with the suggestion of a practical method and the direction of improvement changed from an increase in quantity to an increase in efficiency and equity. In the project of the basic walking plan, the meaning of walking is extended from safe walking to the function of everyday life and leisure. The subject of the walker in the walking project has been diversified to include the mobility handicapped, the disabled, the old, weak, children, citizen and tourists. The walking environment has been extended and specified from the city center, where there is a lot of pedestrian volume, to residential areas, tourist space and school zones. At first the improvement of the walking environment was focused on the physical and quantitative aspects, now it is focused on walking education and walking events. The basic walking plan in Seoul is limited because it does not guarantee the realization of project. The plan itself is a declaration and pilot project. The purpose of this study is to define the importance of the basic walking plan in Seoul and to express the viewpoint of the walking concept and project plan of Seoul, comparing these three basic walking plans in Seoul and how they change. The result of this study is expected to be used for following studies, by providing a deep understanding of role, character, meaning in establishing basic walking plan. The limitation of this study is that the analysis is based on the basic walking plan and there is no specified analysis of a field evaluation. The meaningful insights about establishment of walking spaces are expected to be suggested with following studies.