한국 공공계획의 진화에 관한 연구: 경제기획원에서 국정과제위원회로

Abstract

경제적 자유화, 정치적 민주화와 함께 국가 주도 경제정책의 공과에 대해 논의되면서 1994년에 경제기획원이 폐지되었다. 이러한 정치경제적 환경 변화와 더불어 세계화, 정보화, 지방화 등으로 인하여 발전의 개념 자체는 계속 확장되고 있으며, 다양한 정책 영역에 관련된 정부 위원회가 꾸준히 증가하고 있다. 이와 같은 배경 아래, 국가 주도 공공계획의 역할에 대한 논의는 여전히 계속되어 오고 있다. 이 연구는 경제기획원 폐지 이후 한국의 공공계획을 누가 어떻게 추진하고 있는가라는 문제의식에서 출발한다. 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 계획기구의 소멸과 동시에 국가의 공공계획도 사라졌거나, 아니면 그 기능이 분산되어 다른 조직으로 편입되었을 수 있다. 만약 경제기획원의 폐지 이후에 계획기능이 분산되어 다른 조직으로 이관되었다면, 계획은 어느 조직에 의해 어떤 방식으로 추진되고 있는가? 둘째, 경제기획원 폐지 이후에 증가하고 있는 대통령소속 자문위원회를 새로운 형태의 계획기구라고 할 수 있는가? 노무현 정부의 국정과제위원회를 사례로서 살펴본다면, 어떤 계획기능을 어떻게 수행하는가? 셋째, 만약 국정과제위원회가 새로운 형태의 계획기구라면 과거 계획기구인 경제기획원과 비교해서 볼 때, 공공계획의 특성은 어떻게 변화했으며 이를 어떻게 평가할 수 있는가? 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 경제기획원이 폐지되면서 계획기능은 재정경제원 및 국무총리실로 이전되었다. 이는 경제계획에 관련된 기능에 제한된 것이며, 이후 발전 개념이 계속 확장되는 환경의 변화를 고려해서 본 결과, 일부 대통령소속 자문위원회를 통하여 계획기능이 이루어지고 있음을 확인하였다. 김영삼 정부에서 노무현 정부까지 국정운영 목표의 우선순위에 두고 정부가 추진한 정책을 검토한 결과, 대통령은 위원회 형태의 비상설 조직을 신설해 계획의 토대를 마련하였고, 대통령소속 자문위원회를 통하여 계획을 수립하거나 그 실적에 대해 심의한 것으로 나타났다. 특히 노무현 정부의 대통령소속 자문위원회인 국정과제위원회는 국정과제를 전담하여 총괄적으로 추진한 기구이다. 이에 따라 두 번째 연구문제에 대하여 노무현 정부의 국정과제위원회를 사례연구로 검토했다. 국정과제위원회는 자문위원회라는 법제상 권한이 제한적이었으므로, 청와대 정책실이나 관련 부처와 같은 외부조직의 지원과 위원회 설치 근거 강화 및 의제관리 체계 등을 통해 국정과제 추진업무에 필요한 기반을 구축했다. 대통령이 직접 추진한 국정과제인 대통령 프로젝트를 정책화한 형태가 100대 로드맵이었다. 국정과제위원회는 이 100대 로드맵을 수립하고 부처가 집행하는 과정을 조정하는 등 계획의 수립과 조정 기능을 수행하였다. 이러한 업무는 국정과제위원회의 정례적 회의 중, 대통령이 주재한 국정과제회의 및 국정과제조정회의에 의하여 효율적으로 이루어질 수 있었다. 국정과제회의는 국정과제위원회에서 기획한 구체적 계획을 심의·조정하여 대통령이 최종 결정하는 방식이었으며, 필요시 계획안을 국무회의로 바로 상정해 신속하게 정책화할 수 있었다. 국정과제조정회의에서는 대통령이 매주 국정과제위원회 구성원들을 통해 로드맵 과제가 추진된 실적을 점검하였다. 셋째, 공공계획 수립과 조정 기능을 수행한 국정과제위원회를 새로운 형태의 계획기구로 보고, 과거 계획기구인 경제기획원과 비교하여 검토한 결과는 다음과 같다. 공공계획은 계획 형태의 측면에서 볼 때 계획에서 로드맵으로 변화했고, 계획 방식의 측면에서는 관료 중심의 계획에서 민관 협력적 거버넌스에 의한 계획으로 바뀌었다. 또한 계획 영역에 있어서는, 과거에는 주로 경제계획적 특성을 보이나 점차 정책영역의 특성을 보이는 것으로 나타났다. 이와 같이 계획 형태·방식·영역의 측면에서는 변화를 보이지만, 일부 특성은 과거 계획제도로부터 경로의존적으로 지속되는 성향을 볼 수 있다. 경제기획원이 대통령의 신뢰 및 부처 예산 편성권을 근거로 공공계획을 추진할 수 있었던 제도적 자율성이 국정과제위원회의 국정과제 추진 과정에서도 나타났다. 대통령은 국정과제위원회의 대통령주재회의 운영에 주력하면서 국정과제위원회가 자문의 기능을 초월하여 심의·의결 기능을 하게 하였다. 또한 경제기획원이 예산편성권과 같은 특별 권한을 가졌던 것처럼, 일부 국정과제위원회는 설치근거로서 특별법을 제정하고 과제추진을 위한 재원을 확보하였다. 이는 국정과제위원회가 법률로 정한 공식적인 계획추진 전담기구가 되었으며, 정책과 예산의 통합구조를 실현했다는 의미를 지닌다. 이 연구를 통해 공공계획의 이론적 및 실천적 함의를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 과연 한국의 공공계획은 합리적·종합적 계획에서 협력적 계획으로 패러다임이 전환되고 있는가? 국정과제위원회에 의한 공공계획은 일부 측면에서 보면 협력적 계획으로 전환한 것으로 보이나, 계획추진에 있어서는 경제기획원의 제도적 자율성과 유사한 특성을 보인다. 이는 계획 패러다임의 전환이라기보다는, 기존 제도의 일부를 수정하고 일부 제도는 그대로 유지하는 부분적 변경, 다시 말해 계획 제도의 진화로 볼 수 있다. 둘째, 경제기획원 폐지 이후의 공공계획을 검토해 볼 때, 대통령의 임기 5년과 중장기계획의 5년이라는 기간이 일치해서 나타나기 시작한다. 권력구조와 공공계획 기간의 일치로 인하여, 대통령은 임기 내에 계획을 수립하고 집행까지 마쳐야 하며, 이는 중장기계획의 성과적 측면에서 볼 때 다소 회의적인 결과를 가져올 수 있다. 따라서 공공계획의 이와 같은 구조적 문제는 향후 정권 변동 및 계획 추진 과정에서 고려할 필요가 있다. 마지막으로 새로운 계획기구로 등장한 대통령소속 자문위원회의 공과를 논의하면, 우선 국민의 공감대 위에서 국가의 발전방향을 조정하고 가용자원을 효율적으로 사용하기 위해서는 대통령직속 기구 형태이면서 수평적인 합의체계를 갖춘 위원회 조직이 향후 계획기구의 형태로서 제시될 수 있다. 특히 계획 환경이 점점 더 다양해진다는 점에서 민간인의 국정 참여는 혁신적 발상을 제공하는 기능을 할 수 있다. 그러나 이 연구에서도 나타나듯 일상적 업무에 익숙한 관료제적 특성이 변화하기는 어려우므로, 새로운 조직 시도에 문제가 발생할 수 있다. 또한 위원회 직무 자체를 명확히 구분하는데도 어려움이 따를 수 있다. 연구 결과 및 함의를 반영하여 국가의 공공계획을 수립하고 집행하는 등 향후 실천에 있어서, 권력구조의 영향을 받지 않으면서 계획 환경 변화에 대한 조정이 가능한 계획기구의 신설에 대해 논의할 수 있겠다.