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인구정책의 지방화 연구

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Authors
최민정
Advisor
전상인
Major
환경대학원 환경계획학과
Issue Date
2015-08
Publisher
서울대학교 환경대학원
Keywords
인구정책지방화인구발전국가공공계획지방자치
Description
학위논문 (박사)-- 서울대학교 환경대학원 : 환경계획학과, 2015. 8. 전상인.
Abstract
오늘날 지방은 양적 성장의 한계로써 대두된 발전의 지역 간 불균형뿐만 아니라 이로 인해 누적?심화되는 인구위기를 감내해야 하는 공간적 단위가 되고 있다. 지방의 인구위기는 미래가 아닌 현재다. 오늘날 지방에게 인구 늘리기는 마치 적자생존의 문제와 같고, 인구는 반드시 스스로 고민해야 하는 정책 대상이자 필히 증가시켜야만 하는 정책 목표가 되었다. 인구문제가 더 이상 국가 단위로나 국가 차원에서만 이해될 수 없는 상황이다.
인구와 발전의 관계 속에서 인구정책은 역사적으로 국가 중심적 이해를 반영하며 전개되어왔다. 발전을 매개하는 변수로써 인구는 국가가 가독성을 가지고 파악하는 대상이었고, 인구정책은 통계적 인구를 국가발전을 위해 필요한 일정한 규모나 상태로 변경하는 수단이었다. 과거 풍부한 인구가 경제성장의 걸림돌로 해석되는 과정에서부터 최근 부족한 인구가 국가경쟁력의 상실로 연결되는 과정에 이르기까지 인구와 발전 그리고 국가의 관계는 공고하여 변화란 있을 수 없는 것처럼 보였다. 그러나 발전의 패러다임이 변화하고 지방이 새로운 통치단위로 부상함에 따라 인구정책은 재편되고 있다. 지방자치의 자율성과 공공계획의 합리성을 바탕으로 지방은 국가에 버금가는 통치의 주체로 자리매김하는 가운데, 인구와 발전 간의 상관관계가 국가에 이어 지방으로까지 확대되었다. 인구정책은 이제 지역발전정책의 본질이기도 하다.
본 연구의 핵심은 인구정책의 지방화이다. 국가가 아닌 지방, 그리고 인구정책을 주목하게 된 배경에는 현 시점에서 부상한 지방의 움직임이 그간의 국가중심적 흐름에서 차별화의 지점을 형성하였고, 그것이 인구정책을 통해 가시화되어 나타났기 때문이다. 인구정책은 정책으로서 그 면모를 갖추기 위해 필요한 역량 형성에서부터 정책의 실질적 구현, 그리고 향후 정책이 나아가야 할 방향 타진에 이르기까지 오늘날 지방의 통치 양상을 관통한다. 결국 인구정책의 지방화라는 사회공간적 양상은 통치주체로서의 지방의 위상을 확인하는 한편, 인구정책의 달라진 양상을 규명하고 인구감소시대에 걸맞은 새로운 인구정책을 모색하는 복잡한 과정이다. 구체적인 연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 지난 20년간 지방자치의 성과는 지방으로 하여금 관할 지역 내 주민을 통제하고 관리하는 나름의 통치 주체로써의 역량을 구축해나가는 과정이었다. 지역의 이해를 최우선으로 시대현안에 대응하는 지방의 자치권 발현은 중앙집권적 정책 구도 하에서 여전히 국가중심적 성향을 보이기도 하지만, 과거와 달리 전적으로 국가에 의존하는 관계는 아니다. 오늘날 지방은 인구센서스의 분화, 사회지표의 생산 등 지식과 정보의 지배를 통한 지식국가적 면모를 답습하는 동시에 법적 위상 제고, 자율적 조직 및 예산 편성 등 제도적 정책 역량의 기반을 강화하고 있다.
둘째, 지방의 인구정책은 국가와 상이한 특성을 보인다. 지방의 인구정책은 자연적 출산을 강조하는 정책뿐만 아니라 인구의 사회적 유입 및 유출을 촉진하고 단속하는 과정이다. 즉, 주민등록인구라는 행정적 인구 범주를 핵심으로 인구가 가진 정치경제적 영향력은 그것의 연쇄적 반응을 유도하고 기대하는 지방공무원, 지역의원, 지역주민 등 여러 지역 이해관계자들에게 끊임없이 고려되는 지점이다. 정책대상으로서의 인구가 정책목표가 된 작금의 상황에서 지방은 국가보다 한발 앞서 정책 추진을 감행하기도 하고, 기존 공간스케일을 교란하는 스케일의 정치를 구사하기도 한다.
셋째, 인구감소시대 지방의 인구정책은 인구의 공유와 축소, 도시재생 등 공간정책과의 결합을 강조하며 외연을 확대하고 있다. 현 지방 인구 늘리기의 실질적 목표는 인구감소세의 완화로, 인구늘리기의 목표수치는 선언적 가치에 불과하다. 더군다나 2030년을 정점으로 인구가 절대적으로 감소하는 우리나라의 인구 상황을 고려해볼 때, 현재의 인구증가정책은 근본적으로 한계가 있다. 따라서 지방의 대안적인 인구정책 모색은 큰 의미가 있다. 인구의 이동성에 기초하여 변화하는 정주성은 주민등록인구가 아닌 지역의 공간경험을 공유하는 유동인구를 주목하게 한다. 또한 광의의 인구정책으로서 도시재생은 삶의 질적 향상을 위한 정책으로서 미약하나마 진일보한 상황이다.
인구정책은 문제를 해결하는 방안이기 이전에 그것의 입안을 전제하는 형성과정을 내재한다. 그것은 지역 고유의 사회 문제를 인지하는 통치 주체가 자치적 권한과 위상을 확립하고, 합리성을 제고하면서 자율적 정책 체계 내에서 당면한 문제를 해결해나가고자 하는 노력의 일환이다. 이러한 점에서 오늘날 지방은 스스로 인구를 읽고 다루는 통치의 주체가 되고 있다.
인구정책은 국가와는 또 다른 차원에서 지방을 중심으로 재편되고 있다. 그러나 당면한 인구문제의 소재지이자 해결사로서 지방의 역량 및 성과는 충분하지 않아 보인다. 중앙집권적 구도 하에서 지방의 자율성은 여전히 제한적이기 때문이다. 거시적으로 발전의 패러다임이 변화하고 지방은 중요한 공간적 실체로 부상하고 있지만, 지방의 정책 목표는 양적 성장이 지배적이다. 지난 국가의 총량적 성장의 한계로 배태된 지역의 인구위기가 양적 성장 방식의 인구 늘리기로 재현되며 발전의 패러다임을 역행하고 있다. 그러나 비관할 상황만은 아니다. 지방은 새로운 발전의 양상이 동시 출현하는 지점이기도 하다. 인구와 발전의 관계를 새롭게 정의할 수 있는 기회 역시 지방을 중심으로 열려 있다.



주요어 : 인구정책, 지방화, 인구, 발전, 국가, 공공계획, 지방자치
학 번 : 2006-30654
Language
Korean
URI
http://hdl.handle.net/10371/124925
Files in This Item:
Appears in Collections:
Graduate School of Environmental Studies (환경대학원)Dept. of Environmental Planning (환경계획학과)Theses (Ph.D. / Sc.D._환경계획학과)
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