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주택재개발사업에 따른 주민의 소유권 변동 및 거주지 이동 특성 : The Characteristics of Changes in The Ownership & Relocation Pattern of The Various Stakeholders Engaged in Housing Redevelopment Project

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Authors
김세신
Advisor
최막중
Major
환경대학원 환경계획학과
Issue Date
2016-08
Publisher
서울대학교 환경대학원
Keywords
주택재개발사업조합원세입자부재조합원거주지 이동소유권 변동재산권
Description
학위논문 (박사)-- 서울대학교 환경대학원 : 환경계획학과, 2016. 8. 최막중.
Abstract
과거 고도성장기 서울의 급격한 성장은 필연적으로 주택부족 문제를 동반하였고 불량주거지가 우후죽순으로 생겨나기 시작하였다. 정부의 입장에서 이러한 불량주택지는 철거해야할 불법건물이자, 재해가 우려되는 불량주거지였으며, 도시 현대화를 가로막는 장애물이기도 하였다. 이에 적극적인 개선노력으로 1973년 주택개량 재개발이라는 새로운 접근방식을 제도화하기에 이르렀다.
그간 주택재개발사업을 통해 약 20㎢의 토지에 333,885개의 노후·불량주택이 철거되고 379,071개의 신규주택이 공급(예정)되었다. 이러한 주택재개발사업은 물리적 환경개선에서 성과를 거두었으나 동시에 대규모로 추진되는 과정에서 문제점을 야기하기도 하였다. 그 중 가장 많이 대두되었던 문제는 원주민의 재정착 문제이다. 신규 주택이 공급되더라도 기존 주민들은 대부분 추가부담금 지불능력 부족으로 사업과정에서 전매를 하고 또 다시 불량주택으로 이주하는 등 악순환이 반복되며, 신규 주택에는 타 지역에서 이주해 오는 중산층이 대부분 입주하고 있다. 세입자에게는 주거대책비를 지원하거나 임대아파트로의 입주를 지원하고 있으나 충분하지 않으며 그마저도 축소하려는 의견이 대부분이다.
이러한 문제인식에 따라 진행된 그동안의 관련 선행연구에서는 조합원, 부재조합원, 세입자 등 여러 이해관계자에 따라 주택재개발사업에 참여하는 다양한 배경과 목적이 있음을 간과하는 경우가 있었다. 즉, 주택재개발사업을 목적지향적 가치에 따라 이해관계자를 이해하려는 방식이 대부분이었다. 그러나 다양한 이해관계자 입장에서 사업에 따른 행태분석을 통해 그들이 재개발사업을 바라보고 참여하는 방식을 객관적으로 이해할 필요가 있다. 즉, 주민 입장에서의 거주지 이동 측면과 사업추진 입장에서의 소유권 변동 측면을 사업추진 단계에 따라 종합적으로 고려한 연구가 필요한 시점이다.
이에 본 연구는 주택재개발사업 추진과정에서 조합원의 소유권 변동, 조합원과 세입자 등 다양한 거주민(이해관계자)의 거주지 이동 행태, 부재조합원의 거주위치별 소유권 변동 등 거주지 이동과 소유권 변동을 연계하여 다각적이고 종합적으로 분석함으로써 주택재개발사업에 따른 다양한 이해관계자들의 복잡한 행태를 이해하고 향후, 거주민의 주거복지향상 등 관련정책 마련 시 고려해야할 현실적인 시사점을 제시하고자 하였다.
이를 위해 서울시의 주택재개발 중 사업규모, 기간 등에 있어서 대표성이 있으며 자료구득이 가능한 성북구의 종암1구역을 대상지로 선정하여 구역지정부터 준공 이후 재입주하여 안정화된 시점까지 사업의 추진 전 단계별로 소유권 변동을 파악하였을 뿐만 아니라 실제 거주위치의 변화까지 시기별로 복합적으로 고려하여 유형화하여 분석을 실시하였다.
먼저 조합원의 소유권 변동 특성을 분석하였고, 다음으로 세입자와 조합원의 거주지 이동 특성을 비교분석하고 그 요인을 밝혔다. 그 밖에 대상지내 토지등을 소유하고 있지만 거주한 경험이 없는 부재조합원의 거주지 이동 특성에 대해서 실증분석을 실시하였다. 주요 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 사업단계별 조합원의 소유권 변동 특성을 분석한 결과 각 단계별로 조합원의 특성 중 거주지 위치는 사업동의비율 및 소유관계와 통계적으로 유미한 관계가 나타났으며, 대상지 내 거주하는 경우 동의율이 높게 나타났다. 이는 종암1구역 사업추진 당시 부동산 시장이 호황기였을 뿐만 아니라 대상지의 물리적 노후도가 심화된 상황임에 따라 주거환경 개선의 의지도 컸기 때문이라고 일반적으로 설명될 수 있을 것이다.
하지만 조합원의 사업시행 동의율과 소유관계를 살펴본 결과, 추가부담금이 확실히 정해지지 않은 사업초반에는 사업시행에 동의하는 소유자의 62.4%가 소유권을 매매하는 것으로 나타났으며, 사업후반으로 갈수록 매매비율은 감소함을 알 수 있다. 즉, 사업초반에 재개발사업을 찬성하는 의미는 주거환경 개선보다는 경제적인 목적으로 판단되며, 이 점은 관리처분인가 이후에 더욱 명확해진다. 이들은 애초에 사업이후 재입주 할 의사가 없는 그룹이므로 재정착을 검토함에 있어 단순히 원주민 전체를 대상으로 하는 것이 아닌 주거환경을 개선코자 사업에 참여한 조합원들의 그룹을 대상으로 되어야 할 것이다.
한편 종전·종후 가격이 결정되는 관리처분인가 단계에서 경제적 요인이 소유관계에 미치는 영향을 입주부담률을 통해 분석한 결과 입주부담률이 낮을수록 소유권을 유지하는 것으로 나타났다. 이들은 초기에는 주거환경 개선의 목적으로 참여했으나 입주부담률이 결정된 이후 이를 부담할 경제적 능력이 부족하여 매매를 선택한 경우일 가능성이 높다.

둘째, 조합원과 세입자의 거주지 이동 특성을 분석한 결과 사업 전 단순 이동빈도는 조합원이 세입자보다 더 적었고, 사업후에는 조합원의 이동빈도가 다소 많았다. 조합원과 세입자의 유형을 세분하여 살펴보면 조합원의 경우 재개발사업 후 대상지로 돌아온 가구의 이동빈도가 재개발사업 후 대상지를 떠난 가구보다 더 많게 나타났다. 그러나 사업후 대상지로 돌아오는 1회의 거주지 이동을 고려할 때 거주지 이동 빈도는 조합원과 세입자가 유사하다고 볼 수 있어 통계적 유의미한 차이가 있다고 보이지 않았다.
세입자의 경우 주거대책비만을 받은 가구에 비해 임대주택을 공급 받은 세입자는 재개발 이후 거주지 이동빈도가 확연히 줄어든 것으로 나타나 정부의 임대주택정책이 주거안정에 기여하고 있다고 판단된다. 이는 재개발사업이 끝난 후 임대주택에 입주하겠다던 세입자들이 입주하지 않고 어느 정도의 프리미엄을 받고 다른 사람들을 입주시킬 가능성이 많다는 선입견을 불식시키는 결과이다.
한편, 가구의 거주위치에 대한 분석을 위해 재개발사업 대상지의 가구가 철거가 이루어지고 처음으로 정착한 지역과의 이격거리와 2006년 시점의 거주지에서 대상지와의 이격거리를 비교한 결과 2006년 시점에서 조합원이 세입자에 비해 더 멀리 떨어진 곳에 거주하고 있는 것으로 나타났다. 세입자의 경우 거주자의 연령이 증가할수록 기존 터전을 떠나지 않으려는 의지가 크고, 월평균소득이 높을수록 거주위치에 대한 중요도가 크므로 대부분 같은 동에 거주하려 한다는 관련 선행연구들과 맥락을 같이 한다고 할 수 있다. 이러한 결과에 따라 향후 공공주택 공급에 있어 재개발 등 정비사업이 많이 발생하는 지역이 우선 고려되어야 할 것이다.

마지막으로 부재조합원의 소유권 변동 및 거주지 이동 특성을 분석한 결과 사업 단계에 따라 구역지정, 사업시행인가, 관리처분 단계에서 주택을 소유했던 가구는 비거주조합원이 되는 비율이 높았으며, 준공단계에서 소유한 경우는 87.7%가 신축아파트로 입주하였다. 따라서 사업후반에 분양권을 취득하고 끝까지 유지한 경우에, 소유 중 이동빈도가 많을수록, 구매시 주택유형이 아파트인 경우에 신축아파트에 거주할 가능성이 높다고 볼 수 있다.

연구결과에 따른 시사점은 다음과 같다.
구역지정과 사업시행인가 단계는 종전·종후자산 가격이 정해지지 않은 시점이므로 사업추진을 위한 동의여부는 전적으로 거주특성으로만 유의미하였다. 즉, 이 단계에서는 사업이 가시화되지 않았고 자산가격 평가 등의 사업성도 명확하지 않은 단계이므로 사업의 동의여부 및 소유권 유지에 인구특성 또는 거주특성 보다는 본 연구에서 누락된 거시경제변화 등 외적 변수가 더 많이 작용하고 있는 것으로 보인다.
조합원이 사업에 동의했음에도 불구하고 소유권 팔고 떠나가는 행위는 발생하는 시점에 따라 그 의미가 달라질 수 있다. 소유권 이전 행위가 사업 초반에 이루어지거나, 매도비율이 비정상적으로 높으면 주거환경개선보다는 투자자의 입장에서 사업에 참여했다고 판단된다. 주거환경의 개선을 목적으로 사업에 참여한 사람들은 재입주로 이어질 가능성이 높을 것이다.
같은 선상에서 부재조합원의 입장을 살펴볼 수 있다. 부재조합원의 경우 당초 원주민이 아니므로 사업성이 판단되는 관리처분인가 단계를 기준으로 소유권의 변동이 가장 활발하며, 사업후반에 조합원의 자격을 취득한 부재조합원일수록 신축아파트에 입주, 즉 주거환경 개선 목적에서 조합원이 되었다고 볼 수 있다.
세입자는 주택재개발사업에서 가장 직접적인 영향을 받고 있지만, 직접적인 사업 참여자에 아니므로 사업에 피동적인 입장일 수밖에 없다. 이들의 경우 주거안정에 초점을 맞추어 종합적이면서 집단적인 세입자 대책수립을 수립할 필요가 있다.

본 연구에서는 미시적인 데이터를 활용하여 주택재개발사업지역에서 발생하는 소유권 변동 및 거주지 이동의 특성을 살펴보았다. 종암1구역이라는 대상지에 주택재개발사업이 시행됨에 따라 그곳에 거주하고 있던 다양한 이해관계자(주민)들의 각기 다른 반응(행태)과 그 요인을 구역지정 이전부터 준공후 재입주까지 모든 사업단계에 걸쳐 미시적인 자료를 통해 소유권 변동 및 거주지 이동을 중심으로 분석하였다는데 의미가 있다.
즉, 장기간의 거주지 이동에 대한 이슈를 소유권 변동과 연계하여 다각적이고 복합적이며 종합적으로 분석함으로써 주택재개발사업에 따른 다양한 이해관계자들의 복합적인 행태를 이해하는 한 과정이 될 수 있을 것으로 기대하며, 이러한 이해를 바탕으로 향후 세입자의 이동특성을 고려한 세밀한 주거안정대책 마련, 투기세력이 아닌 부재조합원 조합원에 대한 차별화 된 정책수립 등이 추진되어야 할 것이다.
단, 자료의 한계상 사회·경제적인 설명변수가 미흡하고 주민의 이야기를 직접 청취하지 못하였으며, 대상지가 한정되어 있어 주민의 행태분석에 있어 비교분석상 문제점이 존재한다. 또한 10여년의 장기간에 걸친 사업에 대한 분석임에도 불구하고, 거시경제적인 요인(외생적 변인)을 고려하지 못하였다.
향후 분석 대상지역 확대를 통해 조금 더 객관적인 결과의 검증이 필요하며, 장기간에 걸친 사업특성을 지닌 만큼 거시경제적 요인(외생적 변인)을 함께 고려한 연구가 진행되어야 할 것이다.
더불어 본 연구에서는 무자격세입자를 제외한 바, 향후 연구에서는 현장조사 등을 통해 모든 세입자를 대상으로 분석을 해야 할 것이며, 이 과정에서 자료상으로 분석이 어려운 정성적인 부분까지 현장 의견청취를 통해 보완되어야 할 것이다.
Language
Korean
URI
https://hdl.handle.net/10371/124939
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Graduate School of Environmental Studies (환경대학원)Dept. of Environmental Planning (환경계획학과)Theses (Ph.D. / Sc.D._환경계획학과)
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