정책수단선택 영향요인에 관한 연구

Abstract

정책수단의 연구는 행정학의 오랜 역사와 그 궤를 같이 하고 있다. 하지만, 정책수단 연구의 실제를 살펴보면 이론적 논의 및 추상적 수준의 정책수단 유형론의 제시와 같은 학문적 시도들이 주류를 이루고 있고 실증연구 역시 특정 정책수단과 관련된 사례나 개별 정책사례를 중심으로 하는 사례연구가 주를 이루고 있다. 연구주제의 측면에서도 개별 정책수단의 특성 분석이나 정책수단의 효과성 분석에 관한 연구가 많은 반면에, 특정 정책수단을 선택하게 하는 요인에 관한 연구는 상대적으로 적다. 본 연구는 정책수단의 선택에 영향을 미치는 요인을 보건의료정책분야의 입법과정을 중심으로 분석하고 있다. 법제의 형태를 띠고 있는 정책 가운데에 최고의 권위를 띠고 있는 정책은 법률, 예산 등 입법부의 의결을 통해 형성된다. 국회의 입법과정은 대통령령, 부령 기타 행정명령의 형태로 이루어지는 행정부의 정책형성의 핵심내용과 방향성을 실질적으로 결정한다. 이에 본 연구에서는 입법과정에서 형성되는 법률안을 대상으로 정책수단의 이론적 모형에서 도출되는 유형론에 입각한 정책수단 선택 영향요인을 계량분석을 통해 실증적으로 탐구하는 것을 연구의 목적으로 하고 있다. 본 연구는 우선 정책수단 선택과 관련된 기존의 정책이론들을 비롯한 다양한 연구들을 정책수단 연구의 이론적 조류에 따라 도구주의적 관점, 정치적 관점, 맥락 중심적 관점으로 대별하고 간략히 개관하였다. 도구주의적 관점은 목표 달성을 위한 수단적 의미가 강조되며 경제적 효율성과 도구적 합리성이 강조되는 특성을 갖는 반면, 정치적 관점에서는 다양한 행위자의 참여에 따른 동태성, 정책수단 자체가 갖는 정치적 중요성 등이 강조되면서 목표에 초점을 두기보다 정책수단 그 자체의 성격에 주목하기 시작하였다. 한편, 맥락중심적 관점은 신제도주의적 연구 경향과 관련이 있다. 즉, 제도와 행위자가 처한 환경적 맥락이 정책수단의 선택과정에 어떠한 차이를 보이게 하는지에 관심을 두고 있다. 이상과 같은 제반 이론적 관점을 종합적으로 고찰하는데에 적합하다고 판단되는 것이 Peters가 제시한 정책수단 선택의 정치적 영향요인 논의이다. Peters(2002)는 정책수단 선택에 영향을 주는 다섯 가지 요인(5 I's), 즉 이념(idea), 이해(interest), 제도(institution), 개인(individual), 국제환경(international environment) 등의 다섯 가지 변수를 제시하고 있다. 본 연구는 Peters의 다섯 가지 요인에 관한 논의에서 출발하여 그 중에서 기존의 이론적 흐름과 연구들의 추세를 수렴·종합하는 데에 가장 적절한 것으로 판단되는 변수들로서 이념(idea), 제도(institution), 이해관계(interest)의 세 가지에 주목하여 정책수단 선택 영향요인을 분석하기 위한 기본적인 설명의 틀을 구축하고 있다. 그 다음에 각각의 개념요소에 관해 별도로 기존의 이론적 논의들을 정리한 후 기존 연구들의 한계점과 함께 본 연구가 제시하는 연구문제를 구체화하여 연구가설을 제시한 후, 본 연구에서 제시한 분석모형에 따라 이항로짓분석에 의한 다변량 분석모형으로 가설을 검증하고 있다. 그리고 정책수단 선택과정의 종속변수로서는 Hood의 NATO모형에 의한 유형분류론을 준거틀로 하고 별도로 규제완화 유형을 포함시킨 5가지 범주를 나타내는 더미변수를 활용하고 있다. 이를 통하여 정책수단 선택과정에서 상호 배타적인 정책수단 유형간의 선택이라는 문제가 함축하고 있는 정치적·맥락적 영향요인을 분석하고자 하였다. 정책수단 선택에 있어서 이념(idea)의 영향을 분석하는 첫 번째 연구주제의 연구가설은 크게 민주화 이후의 시기를 산업화 시기와 비교함으로써 정치체계에 가해진 민주화라고 하는 외생적 충격과 집권세력 및 대통령의 교체라고 하는 정치체계 내부적 요인이 상호작용하여 어떠한 이념적 성향을 나타내고 있으며 그 결과 정책수단 선택 패턴에 어떠한 특징이 나타나고 있는지를 분석하고 있다. 분석 결과, 민주화시기의 정부기간에는 규제의 선택이 산업화시기에 비해 감소하였고, 규제완화가 증가하며 조직형 수단의 비중이 상대적으로 높아지는 것으로 나타났다. 이를 통하여 산업화 시기에 규제 위주의 정책수단 선택 패턴이 민주화 이후에 시민의 참여와 요구가 분출하면서 정치체계에 변화를 초래하고 정책이념에 있어서도 영향을 미쳐 새로운 정책형성의 경향이 발생하였음을 알 수 있다. 이념(idea)과 관련한 두 번째 연구가설은 국회의원의 소속정당의 이념이 진보적인가의 여부가 정책수단에 미치는 영향에 대한 것이다. 이를 위해 국회의원 개인의 정책이념의 대리변수라 할 수 있는 소속정당 이념의 진보주의 해당 여부를 첫째, 민주화 및 재야진보진영 전체, 둘째로 열린우리당 및 민주노동당, 셋째로 민주노동당으로 각각 별개의 경우로 구분하여 세가지 경우의 분석결과를 각각 비교하였다. 그 결과 광의의 진보진영에 해당하는 경우에는 정책수단 선택과 관련하여 규제완화의 선택경향이 높아지는 것 이외에는 특이한 패턴이 나타나지 않았으며, 두 번째로 열린우리당과 민주노동당의 정책연대를 진보주의 이념 정당으로 규정할 경우에는 규제수단의 뚜렷한 감소와 더불어 조직형 수단의 증가 경향이 나타났다. 세 번째로 민주노동당만을 진보주의 이념 정당으로 규정한 경우에는 규제수단의 감소와 더불어 규제완화 및 유인형 수단의 증가 경향이 뚜렷하게 나타나고 있다. 두 번째 연구주제는 정책수단 선택에 있어서 제도(institution)의 영향을 분석하고 있다. 이를 위해 정부제출안과 의원발의안 간에 나타나고 있는 정책수단 선택패턴의 차이를 주요 입법행위자인 정부와 의원의 선호(유인) 및 그들이 직면한 제도적 제약의 차이를 통해 설명하고 있다. 규제심사제도라는 제도적 제약(institutional constraint)에 직면하고 있는 정부의 경우 이러한 절차적 제약으로 인해 입법과정에서의 입법행위에 발생하는 거래비용을 회피하기 위한 행태적 특성이 입법과정에서의 정책수단 선택 패턴의 차이로 나타나고 있다. 즉, 규제적 수단을 적게 선택하고 규제완화에 치중하는 경향을 보이고 있다. 하지만, 제도적 제약이 정부에 비해 상대적으로 적은 의원의 경우는 제도적 제약의 영향보다는 행위자의 동기, 즉 투표 극대화의 동기와 유인이 보다 직접적으로 작용할 것이다. 따라서 규제수단이나 유인적 수단과 같이 적극적으로 지대배분권을 행사할 수 있고 이해관계를 조절할 수 있는 정책수단을 보다 더 선호할 것으로 생각할 수 있다. 즉, Isaac의 제3 유형의 권력관계 개념이 시사하는 바와 같이 제도적 제약이 각 행위자의 선호에 서로 다른 영향을 미쳐 결과적으로 행위자의 선택에 변화를 야기할 수 있을 것이다. 실제 자료 분석결과 가설의 내용처럼 정부 제출안은 의원발의안에 비해 규제수단을 더 적게 선택하고 규제완화 수단에 보다 치중하며 의원발의안은 정부제출안의 경우와 비교할 때에 반대로 규제수단 및 유인적 수단을 더 많이 선택하고 있음을 확인할 수 있었다. 이러한 분석결과를 통해 정부의 입법절차에 가해지는 규제심사제도라는 제도적 제약이 의원발의안과 구별되는 정부제출안의 정책수단 선택 패턴의 특성을 야기하고 있음을 알 수 있다. 정책수단 선택에 있어서 이해관계(interest)의 영향을 분석하는 세 번째 연구가설은 보건의료분야의 주요 이익집단의 이익과 관련된 내용의 의안일 경우에 정책수단 선택의 내용에 어떠한 차이가 나타나는지를 분석하고 있다. 이익집단은 이익을 추구하기 위해 지대추구 행위를 할 것이며, 이러한 이익집단의 지대추구 및 이익관철을 위한 정책적 요구의 투입 행위는 입법행위자인 의원이나 정부로 하여금 그들의 이익에 부합하는 정책수단을 선택하는 것이 행위자 자신들의 이해에 부합할 경우에 그들의 이익을 대변하는 정책결정을 하게 될 가능성이 있다. 이때에 의원이나 정부 관료제의 이해관계는 공공선택론이나 기타 정치경제학 이론에서 논의하는 예산극대화나 직무효용 극대화 및 투표 극대화와 지대추구 등의 현상으로 설명될 수 있다. 분석결과, 이익집단의 이해관계와 관련이 있는 경우의 정책수단 선택 패턴은 보건의료관련 이익집단의 이익을 보장하기 위한 규제수단의 선택에 보다 치중하고 있으며 다른 유형의 정책수단의 경우에는 덜 선택하는 경향성이 나타나고 있다. 이를 통하여 이익집단과 관련된 정책의 경우에는 이익집단의 기득권 보장과 정책결정자의 지대추구에 부합하는 규제위주의 정책수단 선택패턴이 나타나고 있음을 알 수 있으며, 정보형 수단을 비롯한 다른 유형의 수단 선택을 상대적으로 회피하는 것을 알 수 있다. 본 연구는 보건의료입법과정을 대상으로 한 통계적 실증분석을 통해 사례연구나 정책수단 유형론과 관련한 이론적인 논의를 넘어 실제 정책현장이라 할 수 있는 입법과정을 대상으로 실증분석을 시도하고 있다는 점에서 이론적 의의를 찾을 수 있다. 또한, 정책수단 유형론을 실제 정책현장에 적용하여 분석을 시도함으로써 지금까지 이루어져온 일련의 정책수단 유형론에 관한 논의를 실증적으로 재음미하고 발전시켜 나가기 위한 하나의 시도로서 그 의의를 가진다고 할 수 있다. 그리고 정책수단의 선택에 영향을 미치는 핵심적 요인으로서 이념적 요소, 제도적 요소, 그리고 이해관계의 세가지 요인이 중요하다는 점을 보여주고 있을 뿐 아니라 구체적으로 정책수단 선택과정에 어떠한 영향을 미치는지를 보여주고 있다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.