미디어렙(Media Representative) 입법과정에 관한 연구

Abstract

이 연구는 방송광고판매대행(Media Representative, 이하 미디어렙) 입법 과정 분석을 통해 정책결정과정에 참여하는 행위자들의 상호작용의 결과로서 방송광고판매 대행 등에 관한 법률(이하 미디어렙법)의 산출을 설명하려 한다. 다양한 행위자가 참여하는 미디어렙 정책과정을 정책네트워크 모형을 사용하여 설명하고자 한 이 연구의 연구 질문은 미디어렙 정책결정과정에서 나타난 정책네트워크의 특성은 무엇이며, 첨예한 이해관계 대립 과정을 어떻게 극복하여 최종적인 정책 산출에 이를 수 있었나?하는 것이다.

연구대상 기간은 헌법재판소가 한국방송광고공사(KOBACO, 이하 코바코)의 미디어렙 독점에 대해 헌법불합치 결정을 한 때(2008.11.27.)로부터 미디어렙법이 국회 본회의를 통과(2012.2.9.)한 시점까지이다. 이 기간 동안 정책네트워크의 변동을 살펴보기 위하여 미디어렙의 법규체계에 실질적인 영향을 준 사건을 기준으로 정책네트워크 형성기 (2008.11.27. ~ 2009.12.31.), 정책네트워크 교착기 (2010.1.1. ~ 2011.10.27.), 정책네트워크 해소기(2011.10.28.~2012.2.9.)의 세 시기로 나누었다.

미디어렙 정책결정과정을 설명할 연구모형으로는 정책네트워크 모형을 사용하였다. 정책네트워크의 체계적 분석을 위하여 구성요소와 분석지표로써 행위자(범위, 목표, 권력자원, 전략) 행위자의 상호작용(갈등적/협력적), 구조(집중형/분산형)를 사용하였다. 정책네트워크의 하위유형으로는 행위자 상호작용의 양상과 권력의 분포(정책중개자 유무)를 기준으로 하여 집중형 협력 네트워크, 집중형 갈등 네트워크, 분산형 협력 네트워크, 분산형 갈등 네트워크의 네 가지로 분류하여 정책 산출과의 관계를 설명하고자 하였다.

헌재의 헌법불합치로 시작된 제1기 정책네트워크 형성기(2008.11.27. ~ 2009.12.31.)에는 사업자들의 경제적 이해관계 대립을 중심축으로 미디어렙의 경쟁유형을 둘러싼 행위자들의 갈등적 상호작용이 전개되었다. 이러한 대립구도 속에서 정책결정 과정을 선도하거나 대립하는 행위자 간 이해관계를 조정할 정책중개자도 존재하지 않는 분산형 갈등 네트워크의 한계를 극복하지 못하고 정책산출에 실패하게 되었다.

헌법재판소의 유예기간이 끝남에 따라 미디어렙에 대한 법적 공백상태에서 전개된 정책네트워크 교착기(2010.1~2011.11)는 기존의 갈등이 해소되지 않은 상태에서 종편의 미디어렙 포함 문제를 놓고 갈등적 상호작용은 더욱 더 복잡한 양상으로 전개되었다. 특히 종편의 광고시장 진출이 가져올 경제적 손익으로 인해 하위정책네트워크의 구성에 변화가 있었지만 갈등적 정책네트워크의 유형을 바꿀 수준은 아니었다. 이 시기 갈등적 상호작용은 정책중개자가 존재하지 않는 분산형 구조 하에서 정책산출로 이어지지 못하고 약 2년간의 장기적인 교착상태를 맞게 되었다.

해결되지 않을 것 같던 정책네트워크의 갈등 해소는 제3기(2011. 10. 27.~2012.2.9.)에 정책중개자의 이해관계 조정을 통해 집중형 협력 네트워크로 변화함으로써, 정책산출로써 방송광고대행 판매 등에 관한 법률이 국회 본회의를 통과하게 된다. 이 시기는 민영 미디어렙 수, 종편의 미디어렙 참여 여부, 민영 미디어렙의 소유지분 등 지금껏 쌓여왔던 쟁점들이 공식적 정책중개자인 국회 6인 소위와 숨겨진 정책중개자인 방통위의 역할과 협력으로 상호간의 합의에 이를 수 있게 되었다.

이 연구의 연구문제와 가설의 설정을 통해 확인한 미디어렙 정책사례의 주요 특징은 다음과 같다. 첫째, 미디어렙 정책과정의 전반에서 정책네트워크의 형성 및 변화를 주도한 요인은 방송의 다양성이나 상업성 배제를 목적으로 하는 공익론적 신념체계였다기보다는 방송광고 수익을 둘러싼 경제적 이해관계였다. 둘째, 미디어렙 사례에서 분산형 갈등 네트워크에서 집중형 협력 네트워크로의 유형 변화가 정책 산출을 가능하게 하였으며, 셋째, 이러한 정책네트워크의 유형변화는 국회 여야 6인소위의 공식적인 정책중개자와 숨겨진 정책중개자(hidden policy broker)로서 방송통신위원회가 하위네트워크 간 이해관계를 조정·중재하는 역할을 통해 가능하였다.

이 연구를 통해 우리나라 방송정책연구에 있어 적어도 두 가지의 변화가능성을 살펴볼 수 있다. 첫째, 지금까지의 방송정책결정 연구는 방송정책에서 정부부처의 주도적인 역할을 강조하고 있으나 본 사례의 경우 행정부처는 정책과정의 전반을 주도하기보다는 사업자를 비롯한 정책참여자의 이해를 그대로 정책과정에 반영하면서 그 과정에서 발생하는 대립과 갈등을 조정하는 역할을 수행하고 있다. 둘째, 이러한 정부 역할의 변화에 따라 방송정책결정에 대한 설명 모델로서 80년대의 권력주의 모델, 90년대의 권력다원주의 모델, 2000년대의 사회조합주의 모델을 거쳐 다양한 이해관계자들의 이익조정을 기본으로 하는 시장주의적 이익 조정 모델로의 변화 가능성을 보여준다. 하지만 이 연구는 한편으로 단일사례연구에서 오는 한계점을 가진다. 따라서 방송정책에서 결정모델의 변화나 정부 역할의 변화에 대해서는 앞으로 다양한 사례의 축척을 통해 검토·확인하는 후속연구가 필요할 것이다.

A Study on the Lawmaking Process of Media Representative - Focusing on the Change of Policy Network and the Role of Policy Brokers-

Sung, WookJoon Department of Public Administration The Graduate School Seoul National University

This study aims to analyze the lawmaking process of Media Representative Law by utilizing policy network theory. The main research question of this study is concerned with the features of policy network as revealed in the law-making process of Media Representative Law and how the law was implemented by overcoming the obstacles such as the conflicts among the actors in the policy network. In order to better grasp the decision-making process of Media Representative Law, this study made use of policy network model. For the systematic analysis of the policy network, the following components and indicators were used: Actors (in terms of scope, goals, power resources, and strategies), their interactions (whether conflictual or cooperative), and the structure of network (whether intensive or distributed). The first phase, which was the policy network formative period (2008.11.27 ~ 2009.12.31), was initiated by the decision of the Constitutional Court. The type of policy network in this phase appears to be a distributed conflict network, which is characterized by conflictual interactions and the absence of policy broker. The second phase, which was the policy network deadlock period (2010.1.1 ~ 2011.10.27), was inflicted by the absence of law with regard to regulating Media Representative. During this phase, the conflict in the policy network was intensified as the Comprehensive Programming Channels emerged as the new actors in the policy network. However, there was no policy broker present even in this phase, and the actors failed to formulate any policy output in the distributed conflict network. In the third phase, which was the policy network resolution period (2011.10.28 ~ 2012.2.9), all policy discrepancies and conflicts were resolved through the implementation of the long-disputed advertising brokerage bill. The sub-committee comprised of six members of parliament in the National Assembly and the Korea Communications Commission jointly strived to coordinate and mediate the conflicting opinions among the actors and their efforts led to legislating the relevant law. The results of this study are as follows. First, in the policy-making process, the main factors which caused the formation and the subsequent transformation of policy network were associated with economic interests including but not limited to the revenue generated from broadcast advertising. Second, the policy output of the case portrayed in this study was achieved through the transformation of the policy network, and that was from the distributed conflict network to the intensive cooperative network. Last, the transformation was substantiated by the policy brokers and they played the crucial role of moderating conflicts of interest among the subsytems of the policy network.

Keyword: media representative, policy network, policy broker, media policy, broadcast advertising, policy change, law-making process, policy process Student Number: 2009-31150