공기업의 사업영역 다각화 영향요인 연구

Abstract

본 연구는 공기업이 변화하는 행정환경 하에서 여전히 다양한 기능을 수행하며 성장하고 있는 이유는 무엇인지에 대한 질문에서 출발한다. 특히 설립당시의 기능에서 벗어나 새로운 기능을 추가하며 변화하는 것을 다각화(diversification) 전략을 통해 살펴보며, 이는 공기업 및 정부의 이해가 작용하여 나타난다는 점에 주목하였다. 따라서 본 연구에서는 다음과 같은 연구 질문을 제기할 수 있다. 공기업 사업영역은 어떻게 변화하는가? 공기업 사업영역 다각화에 영향을 미치는 요인은 무엇인가? 특히 공기업 내부의 이해와 정부의 정책적 이해는 공기업 사업영역 다각화에 어떠한 영향을 미치는가? 일반적으로 공기업의 사업영역 다각화에 대해서는 상반된 시각이 존재한다. 우선 다각화를 혁신의 결과로 이해하는 경우, 기술이 발달하고 소비자의 수요가 변화함에 따라 조직은 생존을 위해 변화한다고 본다. 조직 역량을 이용하여 사업을 확장하는 것이 조직성과에 긍정적 영향을 미칠 수 있다. 반면, 특정서비스 제공을 목적으로 정부에 의해 설립된 조직의 성장은 비효율성을 발생시키고, 민간영역과의 역할배분 과정에서 문제를 발생시킬 수 있다. 목표대치(goal displacement) 관점에서, 다양한 기능을 수행하며 성장하는 것은 공기업 본래의 공적 목적에서 벗어나 부정적 파급효과를 발생시킬 수 있다는 것이다. 결국, 공기업의 성장 및 변화가 어떠한 요인에 의해 나타나고, 어떠한 결과를 발생시키는 지에 대한 분석이 중요하다. 그러나 그 동안 공기업과 관련한 논의의 상당수가 당면한 문제에 대한 규범적, 처방적 특징을 나타냈다. 환경변화에 대한 전략적 선택(strategic choice)의 시각에서 성장 및 변화를 분석한 연구는 드물며, 조직의 입장에서 근본적 원인이 무엇인지 장기간에 걸쳐 실증적으로 분석한 경우는 거의 없다. 무엇보다 정부와 대리인 관계를 형성하며 운영되는 조직 특성상, 공기업이 어떠한 이해관계를 갖고 사업을 변화시키는 지 공기업 측면에 주목할 필요가 있다. 공기업은 정부부처의 권한과 영향력을 증대시키기 위한 정책도구로서 설립되었지만, 조직 내·외부의 이해관계에 따라 전략적으로 대응하기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 공기업이 환경변화에 대응하여 사업영역을 다각화하는 요인이 무엇인지, 1993년부터 2011년까지의 25개 공기업을 대상으로 패널분석을 실시하였다. 특히 설립목적에 새로운 기능을 추가하며 변화하는 것은 정부 및 공기업의 이해가 반영되어 나타난다는 점에 주목하였다. 분석을 위해 설립법 및 정관에 제시된 사업범위의 개정 및 명칭변화를 통해 사업영역 다각화 여부를 측정하였다. 또한 공기업이 공시하는 사업부문별 매출액 비율에 대한 지수를 통해 사업영역 다각화 수준을 측정하였다. 그리고 영향요인으로 공기업 내부의 이해 측면에서 조직의 생존 및 성장 유인을 살펴보기 위해, 전기의 부채비율, 수익성 및 주요사업 성과평가 점수를 포함하였다. 또한 정부부처의 조직개편 및 대통령 임기 초를 정부의 정책적 이해의 측면으로 측정하였다. 마지막으로 기타 요인들을 통제하여 패널로지스틱분석 및 패널선형회귀분석을 실시하였고, 분석결과는 다음과 같다. 우선 사업영역 다각화 여부에 대한 패널로지스틱 분석결과, 공기업이 성과향상을 통해 성장하려는 유인이 존재하는 경우 사업범위를 다양하게 변화시킬 가능성이 높았다. 즉, 전기의 수익성이 낮을수록 사업영역 다각화가 높게 나타났고, 정부에 의한 공기업 주요사업에 대한 성과평가가 낮을수록 공기업 사업영역 다각화가 높았다. 물론 공기업 사업영역에 대한 결정이 정치적 의사결정과정이므로, 정부의 정책적 이해 또한 고려할 수 있다. 분석결과, 주무부처 개편에 따른 정책적 이해가 존재하는 경우, 사업영역 다각화가 높게 나타났다. 이는 정부부처 간 기능조정이 나타나는 경우, 개편 초기에 새로운 사업의 수행을 통해 부처의 권한을 확대하려는 유인이 작용함을 추측해 볼 수 있다. 그리고 공기업 별 매출비율 지수라는 사업영역 다각화 수준에 대한 패널선형회귀분석 결과, 마찬가지로 공기업이 성과향상을 통해 성장하고자 하는 유인이 존재하는 경우 사업영역 다각화 수준이 높음을 확인할 수 있었다. 구체적으로 전기의 수익성이 낮을수록 공기업의 사업영역 다각화 수준이 높게 나타났다. 이는 수익성 평가가 낮을수록, 기관이 새로운 수익원을 발굴하여 생존을 유지하고자 한다고 볼 수 있다. 또한 부채비율이 높을수록 다각화 수준 또한 높게 나타났다. 재무구조가 악화되는 경우 새로운 수입실적을 통해 이를 상쇄하려는 유인이 작용할 수 있기 때문이다. 즉, 공기업이 환경이 변화함에 따라 사업영역을 다양하게 변화시키는 것은 지속적으로 생존을 유지하고 성장하려는 조직의 이해가 작용하기 때문이라 할 수 있다. 여기에 공기업 사업영역 결정의 주요 이해관계자로서 정부의 정책적 이해가 결합하는 경우, 공기업 사업영역 다각화는 높게 나타나게 된다. 이러한 계량분석 결과는 다수의 기관들에 대한 평균적 결과를 의미하는 것으로, 실제로 공기업 사업영역 다각화 과정에 대한 보완적 설명이 필요하다. 이를 위해 연구에서는 한국수자원공사, 한국조폐공사, 한국광물자원공사 및 한국농어촌공사를 대상으로 추가적으로 사례분석을 실시하였다. 사례분석 결과, 공기업의 경우 설립 특성상 정부에 의한 영향에 자유로울 수 없으나, 공기업이 직면한 경영환경 변화에 대응하기 위해 끊임없이 노력하고 있음을 알 수 있었다. 특히 기존사업구조에서 성장한계를 느끼고 기관에 대한 성과평가가 저조한 경우 조직의 생존 및 성장이 어렵다고 인식한다. 이에 공기업은 새로운 사업을 다양하게 고려하면서 변화를 추구하게 된다. 그리고 사업영역 결정과 관련하여 해당 부처를 설득하는 과정에서 정부와 이해관계를 공유하기도 하고, 외부의 정치적 영향이 공기업 입장에서 기회의 창으로 작용하기도 한다. 결국 정부와의 관계 속에서 사업결정이 이뤄지지만, 정부의 일방적인 지시에 의존하기 보다는 공기업 스스로 끊임없이 전략을 모색하는 과정에서 사업영역 다각화가 나타남을 알 수 있었다. 이러한 양적 및 질적 분석결과를 바탕으로 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. 이론적 측면에서 첫째, 이 연구는 공공성과 시장성을 모두 추구하는 공기업을 대상으로 실증분석을 시도하였다는 데 의의가 있다. 특히 기존 행정학적 관점에서의 조직변화 혹은 조직개편 논의에서 나아가, 경제학 및 경영학 관점에서 논의되던 다각화 개념을 적용하여 학제 간 연구의 가능성을 넓혔다. 둘째, 공기업 사업영역 결정에 대한 정부-공기업 간 이해관계의 중요성을 확인하였다. 공기업의 경우 정부에 의해 설립되어 공공정책을 수행한다. 따라서 공기업을 둘러싼 정치적 이해관계 속에서 조직이 어떠한 전략적 대응을 하는지 분석하는 것은 중요하다. 연구를 통해 한국의 대표적 공기업을 대상으로 조직이 이해관계를 바탕으로 전략적으로 대응한다는 것을 확인하였고, 이에 대한 조직관리의 중요성을 알 수 있었다. 셋째, 이 연구는 그 동안의 공기업과 관련한 분석의 한계를 보완하였다. 특히 조직변화의 측면에서 구체적으로 사업영역 다각화에 초점을 맞추었다. 그리고 양적 연구의 측면에서 다수의 조직을 대상으로 장기간에 걸친 패널분석뿐 아니라, 질적 연구로서 사례분석을 시도하여 논의를 보다 풍부하게 하였다. 다음으로 정책적 측면에서, 우선 공기업 활동에 대한 지속적인 모니터링이 필요함을 알 수 있다. 공기업 지배구조의 특성 상 공기업에 대한 지속적인 기능 점검이 중요하며, 공기업이 낮은 성과를 상쇄하기 위해 무분별하게 기능을 변화시키지 않도록 제도적 장치가 마련되어야 한다. 구체적으로 공기업 변화가 기관목적에 적합한지 혹은 공공수요 변화에 따라 대응하는 것인지를 검토하기 위해 시장화테스트(market testing) 등을 활용할 수 있다. 그리고 공기업은 파산의 위험이 적기 때문에 과도한 투자 및 사업 수행이 나타날 가능성이 있다. 따라서 특정 정책목적을 단기적으로 수행해야 하는 경우, 신규 사업에 대한 일몰법(sunset law)의 시행을 고려해 볼 수 있다. 둘째, 공기업의 사업영역 확대를 조직의 역량을 통한 변화과정으로 이해할 때, 이러한 변화를 적절히 활용할 수 있는 방안이 고려되어야 할 것이다. 특히 공기업의 해외진출과 관련하여 단순히 사업을 확장하기 위해 정부가 위험을 보장하거나 재정적으로 지원하는 것은 효과적이지 못하다. 공기업이 보유한 역량을 활용하여 진출할 수 있도록 가이드라인을 제공하는 방식의 법·제도의 보완이 필요하다. 또한 부채비율을 높이면서 무리하게 사업영역을 확장하는 것에 대해서는 적절한 관리가 필요하다. 셋째, 무엇보다 공기업 변화 및 운영을 어떠한 접근에서 이해할 것인지 정책결정자와 공기업 간 합의가 도출되어야 할 것이다. 이는 다양한 이해관계자들이 합의할 수 있는 공기업 관리방향을 바탕으로, 정치적 이해논리에 좌우되는 것이 아니라 일관된 공기업 관리의 기본틀과 개혁이 이루어져야 함을 의미한다. 공기업은 정부의 중요한 정책수단으로서 그 역할과 규모가 계속해서 증가하고 있다. 그러나 공기업 운영 및 관리상의 가장 큰 문제는 국민, 정부 및 공기업 간 복대리인 관계로 인해 주인에 의한 적절한 감시 및 통제가 어렵다는 것이다. 따라서 거버넌스 관점에서 공기업의 사업 혹은 기능에 대한 주기적인 심사가 필요하며, 공기업이라는 대리인이 공공의 이해를 추구하며 행동하도록 하는 제도적 설계가 지속적으로 요구된다.