공무원의 정치적 중립 인식이 불만족과 반응양식(EVLN)간 관계에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

조직이 어려움에 처하거나 성과가 감소하는 경우 그리고 그로 인해 조직에 불만이 생기는 것과 유사한 상황이 민주주의의 공고화와 함께 우리 정부조직에서 빈번하게 나타나고 있다. 정권 교체와 함께 5년에 한 번씩 주기적으로 단행되는 정부조직 개편은 민간기업의 도산이나 인수합병에 비견될 정도로 조직에 위기를 초래하고, 새로운 정권이 과거 정권이 추구하던 정책방향을 바꾸는 것은 관료나 정부부처가 그동안 쌓아온 업무성과를 전혀 평가받지 못하게 만드는 상황을 빚어내고 있는 것이다. 그리고 그러한 상황에서 공무원이 어떠한 행동대안을 선택하는지에 대한 관심이 커지고 있다. 이에 본 연구에서는 조직의 쇠퇴나 조직 불만 상황에 처한 개인의 행동 대안 선택에 관한 일반이론인 EVLN의 분석틀을 통해 정권의 교체로 인한 조직 개편, 정책 변화로 인해 공무원이 조직에 불만을 느꼈을 때 공무원들이 이탈, 발언, 충성, 태만과 같은 반응 중에 어떤 선택하게 되는지 살펴보고자 하였다. 특히 그러한 행동 대안의 선택에 있어 정치(가)와의 관계에서 행정(가)이 어떠한 자세와 태도를 취해야 하는지에 관한 행위규범이라 할 수 있는 정치적 중립성 원리(principle of political neutrality)가 체계적인 영향을 미칠 것이라고 판단하여 이를 조절변수로 고려하였다. 구체적으로 본 연구에서는 직무에 불만족한 공무원들의 반응행동은 어떠한지, 또한 공무원의 정치적 중립 인식은 어떻게 유형화될 수 있는지, 그리고 공무원의 불만족 반응행동은 그러한 정치적 중립 인식유형에 따라 어떻게 조절되는지와 같은 세 가지 의문에 대해 답을 구해보고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 이론연구와 실증연구를 병행하였다. 먼저 이론연구는 선행연구에 대한 탐색과 고찰로 이루어졌다. 문헌연구를 통해 조직구성원의 일반적 반응 유형과 그에 영향을 미치는 대표적 요인인 직무만족/불만족에 대해 살펴보았다. 그리고 정치적 중립 개념의 다의성, 이론적 근거, 선행연구에서의 주요 이슈 등에 대해 고찰하였다. 실증연구는 두 가지 방향으로 이루어졌다. 우선 Q방법론을 통해 관료의 정치적 중립 개념인식에 차이가 있는지, 만약 차이가 있다면 그러한 개념인식을 어떻게 유형화할 수 있는지를 탐색해 보았고, 일반적 설문조사를 통해 공무원의 직무 불만족은 어떠한지, 그것이 공무원의 반응행동(EVLN)에 어떠한 영향을 미치는지, 그리고 정치적 중립 개념 인식유형에 따라 그러한 반응행동에 어떠한 차이가 발생하는지를 탐색해 보았다. 실증분석을 통하여 얻은 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 정치적 중립 개념에 관한 현직 중앙부처 공무원의 주관적 인식을 Q 방법론을 이용하여 분석한 결과 총 4가지의 유형이 분류되었다. 여기서 제1유형은 자율-전문성 중시형, 제2유형은 충성 중시형, 제3유형은 비당파성 중시형, 제4유형은 공정성 중시형이라 명명하였다. 제1유형은 공무원이 현 정권이 어떠한 성향을 지니고 있는가 보다는 관료의 자율성과 전문성을 토대로 무엇이 공익이고 국민전체에 봉사하는 것인지를 스스로 판단하여 업무에 임하는 것을 정치적 중립으로 파악하고 있다. 제2유형은 공무원이 자신의 정치적 철학이나 의견과 관계없이 현 정권이 추구하는 이념과 그것이 반영된 정책을 최선을 다해 실현하기 위해 노력하는 것을 정치적 중립으로 보고 있다. 제3유형은 공무원이 당파 정치에 개입하지 않고, 특히 선거에 개입하거나 타인의 투표행위에 영향을 미치는 행동을 자제하는 것을 정치적 중립으로 파악하고 있다. 마지막 제4유형은 공무원이 정부의 업무와 정책의 수행과정에서 공정성, 공평성을 유지하는 것, 특히 다양한 고객과 이해관계 집단 사이에서 공평하고 객관적인 태도를 취하는 것이 정치적으로 중립적인 공무원의 자세라고 본다. 다음으로 설문조사를 통해 표본 집단에서 인식유형의 분포를 알아보았다. 그 결과 자율-전문성 중시형 26.4%, 충성 중시형 11.5%, 비당파성 중시형 18.3%, 공평성 중시형 43.8%로 인식유형이 특정 유형에 치우치지 않고 다양하게 분산되어 있는 것으로 나타났다. 이어서 위의 설문조사 결과를 이용해 정치적 중립 인식 유형이 실제 공무원의 행태와 어떠한 관련성이 있는지를 탐색해 보았다. 분석 결과 첫째, 변수 간에 유의한 상관관계가 존재함을 실증하였다. 상관관계를 분석한 결과 독립변수인 업무불만족, 보상불만족 모두 발언, 충성과는 부(-)의 관계를, 이탈, 태만과는 정(+)의 관계가 있는 것으로 나타났다. 그러나 그 관계의 강도는 차이가 있었는데, 대체로 업무불만족이 보상불만족에 비해 공무원의 반응행동과 상대적으로 더 강한 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 즉, 업무불만족은 보상불만족에 비해 이탈, 태만 반응과 더 강한 정(+)의 관계가 있는 것으로, 그리고 충성 반응과는 더 강한 부(-)의 관계가 있는 것으로 나타났다. 종속변수인 불만족 반응행동의 경우 이탈은 같은 파괴적 차원인 태만과는 정(+)의 관계에 있는 반면, 건설적 차원인 발언, 충성과의 부(-)의 관계에 있는 것으로 나타났다. 둘째, 직무불만족 변수가 공무원의 일반적 반응행동에 영향을 미친다는 것을 실증하였다. 구체적으로, 업무불만족도가 높은 공무원일수록 파괴적 차원의 이탈, 태만 반응이 높고, 창조적 차원의 발언, 충성 반응이 낮은 것으로 나타났다. 보상불만족도 역시 업무불만족과 유사한 결과를 보였으나 다만 충성 반응에 대해서는 퉁계적으로 유의미한 영향이 발견되지 않았다. 한편 EVLN에 대한 두 직무불만족 변수의 상대적 영향력을 살펴본 결과, 이탈과 태만 반응에는 업무불만족이 보상불만족보다 영향력이 더 큰 것으로, 발언 반응에는 보상불만족이 업무불만족보다 영향력이 더 큰 것으로 나타났다. 셋째, 공무원의 정치적 중립 인식 유형(자율-전문성 중시형과 충성 중시형)에 따라 직무불만족 변수가 불만족 반응행동에 미치는 영향에 차이가 있다는 것을 실증하였다. 우선 PLS구조방정식모델링을 통해 자율-전문성 중시형과 충성 중시형 각 집단별로 유의한 경로계수를 살펴보았다. 그 결과 자율-전문성 중시형은 업무불만족이 높을수록 이탈과 태만 반응이 높아지고, 발언과 충성 반응이 낮아지는 것으로 나타났다. 그리고 충성 중시형은 업무불만족이 높을수록 이탈 반응이 높아지고, 충성 반응이 낮아지며, 보상불만족이 높을수록 발언 반응이 낮아지는 것으로 나타났다. 다음으로 비대응표본 t-검정(unpaired samples t-test)을 통해 자율-전문성 중시형과 충성 중시형 등 두 집단간 경로계수의 차이에 대한 유의성 검증을 실시하였다. 그 결과 업무불만족과 발언 반응간 경로가 자율-전문성 중시형 집단과 충성 중시형 집단 사이에 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다. 이러한 연구 결과를 통해 다음과 같은 이론적·정책적 시사점을 도출할 수 있었다. 우선 설문조사를 통해 첫째, 정치적 중립 인식에 따라 공무원의 EVLN 반응양식에 차이가 발생한다는 점을 확인하였다. 이는 공무원이 어떠한 공직관 또는 어떠한 공직윤리의식을 지니고 있느냐에 따라 동일한 상황에서도 공무원들 간에 서로 다른 행태를 보일 수 있음을 시사한다. 특히 조사 결과 공무원의 정치적 중립 인식 유형 중 충성 중시형, 특히 그 중에서도 5급 이상의 충성 중시형 공무원은 업무나 직무 조건에 대해 불만이 있더라도 조직에 유익한 제안이나 아이디어를 지속적으로 제시하고, 성실하게 근무하려는 태도를 지니고 있는 것으로 나타났다. 이러한 성향의 공무원을 다수 확보하고 또 적재적소에 배치하는 것은 정권이 추진하는 핵심 정책의 성패, 나아가 정권의 성패에 결정적인 작용을 할 수 있을 것으로 판단된다. 그런데 정치적 중립에 대한 인식과 같은 공직관은 개인의 생애 발달과 함께 형성되며 쉽게 바뀌지 않는 속성이라 할 수 있다. 따라서 신규인력의 채용과 내부 인력의 배치전환에 있어 개인의 공직관을 측정하고 평가할 수 있는 척도를 개발하고 적용하는 노력이 필요하다 하겠다. 둘째, 표본 집단에서 네 가지 인식유형의 분포를 살펴 본 결과 인식유형의 분포가 특정 유형에 치우치지 않고 다양하게 분산되어 있는 것으로 나타났다. 이는 정치적 중립이라는 하나의 구성 체계에 대해 다양한 개념적 관점이 수평적으로 공존한다는 것을 보여주는 것으로, 정치적 중립의 개념에 대해 여전히 하나의 합의된 개념이 부재하다는 사실을 반증하는 것이라 할 수 있다. 셋째, 직무불만족 변수를 업무불만족과 보상불만족으로 구분하여 EVLN에 미치는 영향을 분석한 결과 두 불만족 변수가 EVLN에 미치는 상대적 영향력에 차이가 있음을 발견하였다. 즉, 이탈과 태만 반응에는 업무불만족이 보상불만족보다 영향력이 더 큰 것으로, 발언 반응에는 보상불만족이 업무불만족보다 영향력이 더 큰 것으로 나타났다. 이러한 연구결과로부터 공무원의 이탈을 막고, 태만 행동을 억제하기 위해서는 직무 자체에 대한 만족도를 높이는 방안이 더 유의하고, 공무원으로 하여금 조직에 기여하는 제안이나 아이디어 창출을 조장하기 위해서는 승진기회를 늘리고, 보수를 인상하는 등 직무 외적 조건을 개선하는 방안이 더 유의하다는 정책적 시사점을 얻을 수 있다. 다음으로 Q 방법론을 통한 공무원의 정치적 중립인식 유형화 연구를 통해 첫째, 정치적 중립의 개념에 대한 학계에서의 다양한 관점이 실무 부문에서도 나타나고 있음을 확인할 수 있었다. 즉, 학자들이 적게는 3가지로 많게는 8가지로 유형화하는 정치적 중립의 다양한 개념인식이 실제 정치적 중립 의무를 지켜야 하는 공무원들에게도 나타나고 있었다. 그런데 이는 공무원들이 동일하게 정치적 중립이라는 용어를 사용해도 그것이 뜻하는 바가 서로 다를 수 있음을 암시한다. 즉, 곧 정부 내에서, 그리고 정부와 시민간의 관계에서 이 용어를 사용함으로 인해 의사소통에 왜곡을 초래할 가능성이 있음을 시사한다. 둘째, 근래 영미권에서의 정치적 중립을 둘러 싼 논의는 관료제가 지향하는 계속성, 전문성, 효과성과 같은 가치를 민주주의의 심화와 함께 요청되고 있는 정치적 통제(political control), 반응성(responsiveness)과 같은 가치와 어떻게 조화시킬 것인가에 초점이 맞추어져 왔다. 그리고 우리나라에서도 이러한 차원에서의 이론적, 실증적 논의가 이루어지고 있기도 하다. 그런데 본 연구의 결과 그러한 이러한 서구의 고민과 달리 우리나라에서는 선거에서의 중립과 같이 서구에서는 거의 논란이 되지 않는 문제가 아직도 실무에서는 중요한 관심사가 되고 있음을 확인할 수 있었다. 이는 우리나라에서 정치적 중립 관념이 과거 제1공화국 시절에 있었던 공무원의 부정선거 개입에 대한 반성으로 도입된 역사적 배경이 공무원의 인식에 남아있기 때문이기도 하겠지만, 우리 공직자들이 여전히 선거철만 되면 무엇이 공직자의 적절한 역할인지에 대해 고민해야 하는 현실이 투영된 결과라고도 볼 수 있을 것 같다.