미국 고위공직자 인준지연에 관한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 대통령 정책을 견제하려는 상원(senate)의 동기가 임명과정에 미치는 영향을 실증함으로써, 미국 고위공직자 임명에 만연한 인준지연의 원인을 설명하고 나아가 대통령-의회 관계에 대한 이해를 심화하는 데 있다. 고위공직자 임명과정은 대통령과 의회가 보이지 않는 긴장 속에 권력을 공유하는 영역으로서, 두 기관이 어떻게 상호작용하는지를 가장 잘 볼 수 있는 영역이다. 실제 많은 학자들이 이에 대한 이론적, 실증적 연구를 진행해왔다. 그러나 관련 연구들은 법관임명에 한정되어 있는데, 행정부 공직자의 임명은 대통령을 존중한다는 관례와 상대적으로 높은 인준 성공률 때문에 논의에서 제외되어 왔다. 우리나라 대통령 임명과정의 개선방안으로서 미국의 사례가 언급되는 이유도 관례와 성공률 때문이다. 그러나 최근 미국의 임명과정 역시 위기라는 평가를 받는다. 극도의 인준지연 현상으로 매년 정부기관 고위직(정치적 피임명직)의 25~33%가 공석으로 남겨져 있으며 이는 정부 효율성 저하로 직결되는 문제를 야기하고 있다. 높은 인준성공율 뒤에 감추어진 인준지연(confirmation delay)은 단순히 상원의 업무과부하나 까다로운 검증 절차 때문이 아닐 수 있다. 행정부처의 정치적 피임명자들은 정부기관의 수장으로서 관료제를 통제하고 대통령 정책비전의 효과적인 실현을 가능하게 하는 대리인들이다. 따라서 이들에 대한 인준을 지연시켜 해당 자리를 공석(vacant office)으로 만들면 이는 간접적으로 관료제에 대한 대통령의 통솔권을 약화시킬 뿐만 아니라 대통령 어젠다의 실현을 견제하는 효과를 가져올 수 있다. 대통령에 반대하는 의원들에게 낮은 정치적 비용으로 대통령의 국정 어젠다 실현을 방해하는 이득을 가져다준다는 것이다. 본 연구는 새로운 정치양극화 시대(revived polarized partisan era)라고 평가받는 1993년부터 2012년까지 미국 상원에 접수된 임명안을 대상으로 대통령의 정책을 견제하려는 상원의원의 동기가 임명과정에 어떠한 영향을 미치는지 분석하였다. 즉, 정치적 현안이 된 대통령 의제에 대한 대통령-의회 간 갈등수준과 임명예정 직책의 특성에 따라 전략적인 인준지연이 나타나는지를 검증하였다. 임명철회, 회기 종료 시 반송 등 인준절차의 특성 상 중도절단 자료가 있다는 점을 감안하여, 선형회귀분석에 의한 편향을 피하고자 경쟁위험접근모형(Competing Risk Approach)을 적용한 사건사분석(Event History Analysis)을 실시했다. 또한 대통령 정책 견제와 관련한 설명변인들이 인준지연에 어떠한 영향을 미치는지 뿐만 아니라 이러한 변수 간 관계가 정부구성이나 정권 별로 어떻게 달라졌는지에 대한 종합적인 설명을 시도하였다. 그 분석 결과를 정리하면 다음과 같다. 먼저 임명예정부서가 대통령과 의회 내 반대세력 간 쟁점이 된 정책을 담당하는 경우 의도적인 인준지연이 통계적으로 유의미하게 더 많이 일어나는 것으로 관찰되었다. 이 결과는 선행연구들이 주장하는 것처럼 임명과정이 대통령과 상원의 선호(preference)가 주어진 가운데 대통령이 어떠한 후보자를 선택하느냐의 문제만이 아니라는 것을 말해준다. 둘째, 정당과 의회 지도부가 대통령이 지지하는 법안에 반대하는 정도가 높아질수록 의도적 인준지연 역시 많이 나타나는 것으로 보고되었다. 단, 소수당의 반대수준이 통계적으로 유의미한 반면, 다수당의 반대수준은 임명갈등에 영향을 미치는 않았다. 양극화된 정치적 상황에서 소수당(minor party) 의원들이 연합을 형성하여 법안제정에 대응하는 것은 상당히 어려운 일이다. 그러나 인준 처리를 보류시키는 것은 소수 의원들의 발의만으로 가능하며 절차적 특성 상 상대적으로 정치적 비용이 낮다. 반면 인준지연으로 인해 대통령이 부담해야 하는 비용은 크다. 인준이 지연되면 대통령 의제를 지원할 행정부 고위직이 공석으로 남게 되고 리더십이 공백인 정부기관은 효율적으로 작동하기 어렵기 때문이다. 분석 결과는 정책갈등 상황에서 대통령에 반대하는 의원들이 우위를 점하기 위해 전략적으로 인준지연을 선택한다는 것을 의미한다. 더불어 상임위원장이 대통령의 법안에 반대할수록 인준이 지연되는 경향을 보였다. 대표적인 의회 지도자가 대통령의 정책에 얼마나 동의하는지가 인준지연의 주요 요인이라는 것은 그만큼 인준지연에 대통령 정책 견제의 동기가 미치는 영향력이 크다는 것을 반증하는 결과이기도 하다. 한편, 전통적으로 국가안보에 대해서는 대통령의 결정을 존중하는 사회적 합의가 존재한다. 임명과정 역시 국방, 안보 그리고 외교정책을 담당하는 직책은 대통령의 의사를 존중하는 경향이 확연하게 드러났다. 또한 의도적인 인준지연은 대통령의 임기와 무관하게 장기간 임기가 보장되는 직책에 대한 임명과정에서 보다 더 가시화되는 것으로 나타났다. 그리고 주로 정권 출범 당시 임명되고 언론의 주목을 받는 장관급 인사보다는 하위 정책프로그램들에 대한 의사결정권을 가지면서 상대적으로 여론의 관심이 덜한 차관급 인사를 대상으로 인준지연이 더 극심하게 나타나는 것으로 관찰되었다. 이는 인준지연의 대상이 전략적으로 선택된다는 것을 말해준다. 물론 이러한 설명요인들은 인준처리 당시 분점정부 상황인지 여부에 따라 영향력이 상이하였다. 단점정부 상황에서는 여당이 임명과정에 미치는 영향력은 미미한데 반해 야당이 대통령 법안에 반대할수록 의도적으로 인준을 지연시키는 것으로 나타났다. 반면 야당이 다수당인 상황에서는 이들이 대통령 정책에 반대하는 정도가 인준지연에 영향을 미치지 않았다. 다수당이 된 야당은 자신들의 우위를 이용하여 선호하는 정책 의제를 제도화하는데 전략적 우선순위를 두기 때문에, 이 때에는 대통령이 보다 수월하게 자신의 행정부를 구성할 수 있다는 것을 보여준다. 물론 정권에 따라서도 설명변인의 영향력은 상이하게 나타났다. 본 연구는 의도적인 인준지연의 양상과 그 원인을 밝힘으로써 미국 행정부 공직자 임명과정이 정당정치의 양극화 환경에서 달라지고 있으며, 임명과정 내 갈등이 본질적으로 후보자 특성의 문제가 아니라, 대통령의 정책 의제를 둘러싼 대통령과 의회 내 반대세력 간의 정치적 갈등에서 비롯된다는 것을 밝히고 있다. 또한 이러한 대통령과 의회 행위자들의 행태와 상호작용은 정부 행태와 상황적 맥락에 따라 달라진다는 것을 실증함으로써 양극화 시대 대통령-의회 관계 논의에 또 다른 설명을 제공한다.