범죄정보공개의 정책적 효과 -영국의 Open Crime Map이 범죄율 및 부동산 가격에 미친 영향을 중심으로-

Abstract

본 연구의 목적은 범죄에 대한 정보공개가 범죄율 및 부동산 가격에 미치는 영향을 실증함으로써, 정보공개라는 유연한 정책 수단이 지역사회 및 경찰행정 영역에서 어떠한 기제로 작용하고 있는지 설명하고자 하는 데 있다.

범죄 발생현황에 대한 정보가 공개되면 시민들의 사회적 경각심이 높아지고 지역사회의 치안활동에 대한 자발적인 참여가 촉진될 수 있다. 정보공개는 그 자체로 시민들의 의사결정에 의미있는 정보를 제공했다는 점에서 긍정적으로 평가된다. 아울러 경찰 내부에서만 관리되고 활용되던 범죄정보를 지역사회에 공개하면 치안행정의 책임성과 투명성을 제고할 수 있어 행정에 대한 신뢰를 회복할 수 있다. 반면에 정보공개에 대한 우려 또한 큰데, 대표적으로 범죄 피해자에 대한 개인정보가 유출될 위험이 있고, 범죄 다발지역의 부동산 가격이 하락할 수 있다는 문제가 있다. 특히 부동산 가격 하락을 이유로 하는 범죄정보공개에 대한 반대 여론이 강한데, 이는 범죄 취약지역의 부동산 가격이 하락해 지역 간 소득 불균형이 더욱 심화될 수 있다는 두려움에서 비롯된 것이다.

지역사회 범죄발생에 대한 세부정보가 대중에 공개되어 오지 않았다는 점에서 범죄예방에 대한 정책효과를 분석한 국내외 선행연구가 부족한 실정이다. 현재 한국은 정보공개청구를 통해서만 시·군·구 단위의 정보가 제공되고 있고, 세부지역의 범죄율은 전혀 공개되지 않고 있다. 다른 나라들도 정부 혁신의 목적으로 2000년대 말에 들어서야 비로소 세부 지역별 범죄율을 공개하기 시작하였다. 이에 본 연구는 2011년부터 전자범죄정보지도(Open Crime Map)을 통해 세부 거리 단위로 범죄 정보를 공개한 영국(United Kingdom)의 경우를 대상으로 범죄 정보의 공개가 사회적으로 유의미한 영향을 미치는지 실증적으로 밝혀 보고자 하였다.

전자범죄정보지도는 지리정보시스템(GIS), 정보 기술의 발전에 힘입어 미국, 영국 등에서 치안활동을 도울 정책 수단으로 활발하게 도입되고 있는 제도이다. 본 연구에서는 그것의 범죄 예방과 부동산 가격에 미치는 효과를 냉정하게 판단하고 그 제도의 국내 도입 여부와 제도적 보완점을 판단해 볼 발판을 마련하고자 하였다.

본 연구는 2011년부터 실시하고 있는 전자범죄정보지도의 효과를 정량적 자료를 이용해 실증 분석하되, 정보공개 자체의 효과뿐만 아니라 범죄정보를 제공하는 수단인 전자범죄정보지도 제도의 적실성에 대해서도 살펴보고자 하였다. 범죄에 대한 정보공개가 영국의 범죄 예방에 어떠한 영향을 미치는지, 정보공개에 따른 부작용으로 부동산시장에 실질적으로 부정적인 영향을 미치고 있는지를 살펴본 것이다. 이를 위하여 2004년부터 2012년까지 영국의 네 지역인 잉글랜드(England), 웨일스(Wales), 스코틀랜드(Scotland), 북아일랜드(Northern Ireland)의 분기별 부동산가격자료(Nationwide 부동산지수)와 영국 통계청(ONS)의 연도별 범죄유형별 범죄통계자료를 활용하였다.

특히 영국 내의 전자범죄정보지도를 도입한 지역(잉글랜드와 웨일스지역)과 그렇지 않은 지역(스코틀랜드와 북아일랜드지역) 간의 비교를 통해 정보공개수단으로서의 전자범죄정보지도의 순효과를 밝혀내고자 하였다. 영국은 잉글랜드와 웨일스 지역에서만 2011년부터 전자범죄정보지도를 활용해오고 있기에 스코틀랜드와 북아일랜드지역의 범죄율은 공개되지 않아 왔다. 따라서 전자범죄정보지도가 도입된 잉글랜드, 웨일스 지역과 아직 이를 도입하지 않은 스코틀랜드와 북아일랜드 지역은, 범죄 정보공개의 차이에 따른 범죄율 및 부동산 가격의 차이를 비교할 적합한 사례가 될 것이다.

기존의 정보공개 연구와 달리 본 연구는 객관적이고 정량적인 자료를 활용하여 실증분석을 하였다는 점과, 정보공개 효과의 엄정한 분석을 위해 자연실험 설계를 통해 정보가 공개된 집단과 공개되지 않은 집단을 비교하여 정보공개제도 시행의 전·후의 차이를 분석했다는 점에서 큰 의의가 있다.

선형회귀모형에 의한 편이를 통제하기 위해 패널 고정효과모형분석(Fixed Effect Model)과 DID모형분석(Difference-in-Difference Model)을 실시하였다. 또한 범죄에 대한 정보공개가 범죄율과 부동산가격에 어떠한 영향을 미치는지 뿐만 아니라 이러한 변수 간 관계가 인구·사회학적 설명변수 별로 어떻게 달라졌는지에 대한 종합적인 설명을 시도하였다. 보다 자세하게는 범죄유형을 대인범죄와 재산범죄로 나누어 그 효과의 차이를 비교하고자 하였고, 과거에 범죄율이 낮았던 지역과 높았던 지역에 대한 정보공개의 상호작용 효과를 분석하여 그 차이를 설명하고자 하였다. 그 분석 결과를 요약·정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 범죄에 대한 정보공개는 대인범죄율을 감소시키는 긍정적인 효과를 내고 있다. 범죄정보를 공개하면 이를 민간부문에서 적절히 활용하고 이를 통해 지역사회 치안활동을 위한 참여 혹은 협력을 제고할 수 있는 것이다. 정보공개를 통해 민간부문에서의 범죄비용이 감소하는 효과가 있기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 또한, 정보공개만으로도 범죄율 감소가 일어나는 현상은 대인범죄 및 성범죄에서 뚜렷하게 나타나는 특징으로 재산범죄의 범죄율과는 사뭇 다른 양상을 보이는데, 이는 사회적으로 큰 쟁점이 되고 있는 개별 범죄사건들이 대인범죄나 성범죄인 경우가 많고 자극적인 사건이 많아 사람들의 관심이 많은 부분이기에 정보공개를 통한 사회적 경각심을 높이는 것이 상대적으로 쉽기 때문인 것으로 생각된다. 정보공개의 수단이 원래의 경찰활동과 정책적으로 조합을 형성하여 어떠한 기제로 범죄가 예방되고 있는지에 대해서는 향후 질적인 분석이 필요할 것이다.

둘째, 과거의 범죄율 순위에 따라서 유의미한 상호작용 효과가 발생하고 있었다. 과거에 전체 범죄율이 높았던 지역에서는 범죄공개 이후에도 범죄율이 여전히 높은 경향을 보였다. 범죄율이 낮았던 지역에서는 범죄정보가 공개가 되면 오히려 범죄율이 증가하는 효과를 보이고 있으나 범죄율이 높았던 지역에서는 오히려 범죄율이 감소하는 효과가 나타나고 있다. 즉, 범죄율이 높은 지역은 곧 치안환경이 좋지 않은 지역이라는 인식으로부터 자유롭지 못하기 때문에 범죄율을 감소시키려는 유인이 더욱 큰 것이다. 아마도 이는 경찰행정에서 일종의 성과로 판단될 수 있는 범죄율의 수치에 대한 정보공개를 통해 범죄율이 높은 지역에서는 많은 예산을 투입하는 등의 범죄율을 낮추려는 여러 시도로 이어져 실제로 범죄율을 감소시키는 것으로 해석된다. 한편, 범죄율이 낮았던 지역에서는 범죄정보가 공개되면 오히려 범죄율이 높아지는 현상을 보이고 있는데 이는 동료효과(peer effect)와 같이 인근지역에 비해 범죄 예방에 더욱 힘써야 할 유인이 적기 때문인 것으로 생각해 볼 수 있다.

범죄 유형별로 살펴보면 대인범죄의 경우 정보공개 이후에 모든 지역에서 범죄율이 감소하고 있는데, 특히 과거 범죄율이 높았던 지역에서의 범죄예방 효과가 두드러지게 나타나고 있다. 재산범죄는 정보공개에도 불구하고 범죄가 전 지역에서 증가하고 있지만, 과거 범죄율이 높았던 지역에서는 범죄율이 덜 증가하는 경향을 보이고 있다. 살인, 상해, 폭력 등의 대인범죄의 피해 양상은 재산이 아닌 신체의 침해라는 점에서 재산범죄에 비해 시민들에게 두려움을 주는 정도가 크다 할 것이어서 정보공개의 효과도 유의미하게 나타나고 있는 것이다.

셋째, 부동산 가격에 대해서도 정보공개는 통계적으로 유의미한 영향을 미치고 있다. DID분석을 통해서 정보공개만의 효과를 분석한 결과를 살펴보면, 범죄정보공개가 부동산 가격뿐만 아니라 부동산가격의 변화율을 증가시키고 있다는 사실을 발견할 수 있다. 즉, 정보가 공개된다고 하여 부동산가격이 내려가는 것이 아니라 오히려 부동산가격이 증가하는 효과를 거두고 있었다. 이러한 연구결과는 범죄정보공개에 대한 그간의 우려, 즉, 지역사회 재산 가치 하락에 대한 우려를 불식시킬 수 있을 것으로 보인다. 영국 역시도 범죄정보지도에 대한 정책적 시도 전에 시민들 역시 부동산 가격 인하, 낙인효과 등의 우려가 있었고, 현재는 성공적으로 제도를 시행하고 있는 만큼 이러한 결과를 어느 정도 확인하고 있었다고 생각해볼 수 있다.

넷째, 범죄정보를 공개하면서 부동산시장에 미치는 영향은 범죄율을 통해서 이루어지는 간접효과보다는 정보를 공개하면서 부동산의 구매자가 그 정보를 활용하면서 바로 부동산가격에 영향을 미치게 되는 직접적 효과가 더 유의미하게 나타난 것을 알 수 있다. 대인범죄 및 성범죄는 직접적 효과와 맞물려 간접적 효과도 의미가 있다. 본 연구는 직접효과와 간접효과를 구분해 분석해냄으로써 정보공개를 통한 메커니즘을 보다 자세하게 풀어낼 수 있었다는 점에서 의의가 있다. 더욱이 실증분석의 결과를 통해 정보를 공개하면 오히려 부동산가격이 증가하고 있는 것으로 나타나면서 정보공개의 유의미하고 긍정적인 직접효과를 확인할 수 있었다. 이는 부동산 가격결정에서 정보 불균형을 해소함으로써 얻을 수 있는 긍정적 효과라고 볼 수 있을 것이다.

마지막으로, 과거 지역범죄율이 부동산 가격에 미치는 상호작용 효과를 살펴보면, 부동산 가격에 대해서는 총범죄와 재산범죄에서 비교적 유의미한 경향을 보이고 있고, 대인범죄에서는 범죄정보를 공개해도 크게 유의미한 상호작용 효과를 보이지 않고 있다. 과거의 재산범죄율의 순위가 높았던 곳은 정보공개 이후에 부동산가격의 상승효과의 크기가 더 큰 것을 알 수 있다. 즉, 범죄정보가 공개되면 평균적으로 부동산가격은 상승하지만 재산범죄는 여전히 소득이 높은 곳에서 발생률이 높고 부동산가격도 그러한 지역이 높은 결과를 보인다.

정보공개와 관련된 선행연구들은 대부분 당위적인 주장에 그치거나 정보공개 제도 도입에 관한 고찰이 주를 이루어왔기에, 정보공개로 인한 정책 효과의 실증적 분석은 활발하게 이뤄지지 않았다. 따라서 정보공개 제도를 도입하고 범죄정보를 공개하는 정책을 수립하는 의사결정을 위한 합리적인 근거를 마련하지 못하였고, 범죄정보공개에 대한 우려를 종식할만한 경험적 연구 역시 부족하여왔다. 본 연구는 선행연구의 이러한 공백을 메우고 있다.

한국은 1997년 외환위기 이후 범죄가 지속해서 증가하는 추세이기에, 범죄 현황에 대한 세부정보를 공개해 국민의 알 권리를 보장하고 범죄 예방을 위한 정책의 책임성을 강화해야 한다는 요구가 증가하고 있다. 그러나 현재 경찰청에서 상시로 공개하는 범죄정보는 광역 시·도 단위로 제공되며, 정보공개청구를 통해 공개되는 자료 역시 경찰서 단위로 제공되고 있어 시민의 의사결정에 실질적인 도움이 되지 못하고 있다. 즉, 우리 정부에서 공개되는 범죄정보는 지역주민들의 의사결정에 영향을 줄 만큼 구체적이지 않아 정보공개를 통한 지역사회의 치안 강화 효과를 추정하기에는 어려움이 있어왔다. 영국의 경우 범죄 정보가 세부 지역별로 지도화되어 공개되고 있어 정보공개의 효과를 실증적으로 분석하기에 적절한 사례가 된다. 따라서 영국의 범죄정보공개에 대한 실증분석을 통해 그것이 범죄 예방과 부동산 시장에 미친 영향에 대한 경험적 증거를 확인함으로써 한국에서의 범죄정보공개의 적실성에 대해서도 예측해 볼 수 있을 것으로 기대한다.

주요어 : 정보공개, 범죄지도, 부동산 가격, DID모형, 범죄 예방