반복적 정책지원의 효과에 대한 연구

Abstract

본 연구는 호혜적 인센티브 정책의 집행에 있어 반복적으로 지원을 받는 집단이 있는 경우 그 효과는 무엇인지 분석하고 어떻게 평가할 것인지에 대한 시사점을 제시하려는 것이다. 정책자금의 반복적인 수혜는 복지, 보조, 융자 등의 사업 등 다양한 분야에서 존재하고 또 논의되어 왔다. 본 연구는 이러한 논의를 살펴보고, 실제 데이터 상에서 반복적인 지원을 받는 수혜자에게 어떠한 효과가 나타나는지 살펴보려고 한다. 반복의 실증사례로는 중소기업 정책금융이다. 특정 정책 프로그램 내에서 동일한 대상에게 반복적인 지원 또는 수혜가 돌아가는 것은 어떠한 전달수단을 사용하느냐에 따라 그 패턴이 다르긴 하지만 관찰하기 어려운 현상은 아니다. 그러나 정책 수단이 반복이라는 특성을 가지고 있음에도 불구하고, 대개의 평가 문헌들은 집행대상에 대한 1회적인 지원에 대한 효과분석을 통해 평가를 하는 반면, 반복적으로 지원을 받는 대상에 대해서는 집중지원, 편중지원, 의존성을 키우는 지원, 형평성에서 문제가 있는 지원 등 주로 원인 측면의 규범적 차원에서 문제시했을 뿐 실제로 반복적인 지원이 대상에게 어떠한 효과를 일으키는지에 대해서는 간과해 왔다. 본 연구는 바로 이 부분에 주목했다. 본 연구는 실증 분석을 위해 2012년도 [정책자금의 성과 분석 및 차별화 방안에 관한 연구] 수행을 위해 중소기업진흥공단에서 제공받은 2001-2011년도 정책자금 대출 실적 데이터와 한국기업데이터에서 제공받은 중소기업 재무제표를 분석에 이용하였다. 특정 시점을 기준으로 정책자금 대출이 탈락자와 비교해 어떠한 영향을 받는지 보기 위해 이중차분을, 기업의 경영 상태를 통제하기 위해 성향점수 매칭을 실시했다. 먼저 이중 차분의 분석 결과 대체로 최초 대출 신청 기업 기업들의 경우 단기적으로는 기업의 규모 지표가 제고됨을 밝혔다. 그리고 1~2회 수준의 낮은 수준의 반복을 보이는 기업 역시 자산과 재고를 확충하는 행태가 있었지만, 탈락 기업과 비교 시에는 특히 두드러지는 효과를 발견하기는 어려웠다. 반면 높은 수준의 반복을 이미 한 상태에서 또다시 대출받는 경우는 활동성을 개선해나가려는 효과를 보였다. 그리고 성향점수 매칭을 적용한 상황에서는, 최초 대출의 긍정적 효과가 유지되는 반면 높은 수준의 누적반복이 있는 상태에서 대출을 한 기업의 긍정적 효과가 상당부분 없어지는 현상을 관찰했다. 최초 대출 기업에 대한 신청 효과가 뚜렷이 관찰된 점, 반복 대출이 누적됨에 따라 그 효과가 기업 규모에서 관찰되는 것이 점차 활동성 등의 지표로 변화하는 것이 본 연구의 발견점이다. 그리고 매칭 과정에서 최초 대출기업과 달리 반복대출 기업집단에게서 이러한 효과가 상당부분 사라지는 것을 볼 때, 매칭으로 탈락되는 일부 선정 확률이 높은 기업에 대한 자기 선택 편의가 존재한다고 할 수 있으며, 이와 같은 관찰되는 효과의 변화는 기업의 반복대출의 동기가 반복이 누적됨에 따라 변화하는 것은 아닌지에 대한 추론으로 연결될 수 있다. 그리고 이러한 효과의 변화는 대체로 신용할당 자체에 대한 기업의 대응 변화라기보다는 기업의 금융 순서 이론 또는 관계형 금융 이론에서 기업이 원하는 자금 종류가 성장주기 또는 대출기관과의 대출 관계 속에서 생기는 자기 선택 등의 요인으로 인해 변한다는 설명이 오히려 적합할 수 있다. 이러한 본 연구의 발견점은 반복적 지원이 존재하는 경우의 평가 시사점과 연결시킬 수 있다. 먼저 중소기업 대출사업에 있어 반복을 정책 평가에 포함시킨다고 한다면, 현행 재정융자사업 자율평가 지표로 매출액 및 고용 증가 일변도의 지표를 사용하는 것에 대해서 재고의 여지가 있다고 본다. 매출액과 고용증가 등은 최초 대출에서 관찰할 수 있는 효과라고 볼 수 있지만 반복 대출기업에서는 그 효과를 발견하기 어려웠다. 반복 대출자를 평가가 포함시킨다면, 민간 금융에서 일어나는 현상을 설명해주는 관계형 금융이나 기업 금융순서 이론을 따라서 활동성 지표 등 다양한 지표를 사용하는 것도 고려해볼 수 있다. 그리고 정책자금 반복 집행을 다른 정책의 반복 지원의 향후 연구방향을 제시한다. 2012년 이후 정부 정책 보고서에서 정책자금은 물론 이를 포괄하는 재정융자사업, 민간 보조사업, 농식품 수출지원 사업, 사회적 기업 육성 사업 등 다양한 정부에서 인센티브를 지급하는 사업에서 유사 반복문제, 즉 연속 지원문제, 집중지원 문제, 의존성을 유발하는 문제 등이 제기되고 있다. 그러나 이러한 연속 지원을 받는 기업이 단순히 실적이 좋아서 그러한 것인지, 아니면 반복 신청하는 정책집행 대상들에게서 다른 효과가 관찰되는 것은 아닌지 정책학의 일반이론 뿐 아니라 수단, 집행 대상 등에게서 관찰할 수 있는 이론을 가지고 평가를 해보아야 할 시점이라고 본다. 특히 일정 수급선 미만에게 수혜를 줄 경우 발생하는 의존성 문제와 달리, 이처럼 어느 정도 심사를 거쳐 수여되는 지원의 경우는 최소한의 효과를 관찰할 수 있는 만큼 관찰되는 효과에 대한 이론과 효과에 대한 검토가 필요할 것이며, 실증 분석을 취합해 더 정교한 이론으로 발전시킬 필요가 있다.