공공기관의 이익조정(earnings management)과 장·단기 재무/회계성과에 관한 실증연구

Abstract

본 논문은 이익조정(earnings management)이 공공기관의 장·단기성과에 어떤 영향을 미치는지를 분석하는 것을 목적으로 한다. 구체적으로, 단기성과 향상을 위해서 공공기관에서 근시안적인(myopic) 경영전략이 운영되고 있음을 실증분석을 통해 증명하고자 하였다. 근시안적 경영전략은 이익조정이라는 이론 개념을 적용하였다.

이익조정은 단기의 실제 이익(true short-term earnings)을 그대로 보고하지 않는 관리 결정을 의미한다. 이익조정의 유형은 발생액 이익조정(accrual earnings management: AEM)과 실제 이익조정(real earnings management: REM)으로 크게 나눌 수 있다. 발생액 이익조정은 기업회계기준(GAAP)이 허용하는 범위에서 회계 관리기법을 통해서 단기의 실제 이익을 그대로 보고하지 않는 것을 의미하며, 실제 이익조정은 회계장부를 통한 방법이 아닌 실물운영결정을 변화시켜 단기의 실제 이익을 그대로 보고하지 않는 것을 의미한다. 본 연구에서는 실물운영결정을 변화시켜 발생액 이익조정보다 장기적인 영향력이 더 클 것으로 예상되는 실제 이익조정에 더 강조점을 두고 분석을 진행하였다. 실제 이익조정을 측정하기 위해서 Roychowdhury(2006)의 실제 이익조정 개념 측정방법을 활용하였다.

이익조정은 일시적인 충격과 지속적인 이익을 분리하여 장기적인 가치에 대한 신호발송(signaling)을 하는 긍정적인 효과를 가질 수도 있지만, 기관의 실제 이익을 숨기기 때문에 부정적인 효과를 가질 수도 있다. 한국의 공공기관을 대상으로 패널고정효과(Panel Fixed Effect)모형을 적용하여 5가지 가설을 분석하였다. 첫 번째로, 이익조정으로 기관의 단기적인 재무/회계 성과는 증가할 수 있지만, 장기성과는 유의미하게 낮아지고 있는 점을 확인하였다. 두 번째로, 실제 이익조정이 발생액 이익조정보다 장기성과에 지속적으로 영향을 미치고 있음을 실증분석을 통해 확인하였다(가설 2).

세 번째로 공공기관에서 실제 이익조정의 행태가 어떤 방식으로 나타나는지를 분석하였다. 그 결과, 실제 이익조정 행태는 R&D지출의 감소, 판매비와 일반관리비 지출 감소, 후생복지비 지출 감소, 광고비 삭감, 교육비와 인건비 지출감소의 행태로 나타나는 것을 확인하였다. 하지만 실제 이익조정이 비정규직 고용에는 유의미한 영향을 미치고 있지 않고 있다. 공공기관이 정부에 의해서 정원 통제를 받으며 인력운영에 있어서 감독을 받고 있기 때문이다. 이러한 감독과 통제 때문에 민간 기업과는 다르게, 공공기관에서는 실제 이익조정으로 고용량이 영향을 받지 않고, 인건비 지출만이 영향을 받는다.

네 번째로, 내부 감시자이자 이사회의 구성원인 감사위원이 이익조정행위의 억제자로서 기능하고 있는지를 알아보았다. 주인-대리인이론(principal-agent theory)에 따르면, 주인은 정부이자 감독부처이며, 대리인은 공공기관의 기관장이다. 대리인인 기관장의 업무를 감독하고 기관에 대한 회계감사보고서를 제출하는 것이 감사위원의 업무이다. 이사회 구성원 중 감사위원이 차지하는 비율과 상임감사에 가중치를 둔 감사위원 점수를 조절변수로 하여 분석한 결과, 감사위원 비율이 높거나 감사위원 점수가 높은 기관일수록 발생액 이익조정으로 인한 단기성과 증가효과가 낮아진다는 것을 알 수 있었다. 공공기관의 성과가 실현되면, 기관장은 이러한 성과를 관찰하고 감사위원 및 감사인과 논의를 하여 기관 감사보고서를 작성하게 된다. 이 과정에서 이사회 구성원이자 내부 감시인인 감사위원이 기관장의 이익조정 행위를 억제하는 역할을 하고 있으며, 상시적으로 근무하는 상임감사일수록 그 효과가 더 크게 나타나고 있다.

하지만 발생액 이익조정 분석 결과와는 상반되게, 실제 이익조정이 단기성과에 미치는 영향은 감사위원 비율이 높거나, 감사위원 점수가 높을수록 유의미하게 증가하고 있다. 이익조정은 리스크가 큰(risk-taking) 행위로 투자자 및 감독기관에 발견될 가능성이 있으며, 상대적으로 발생액 이익조정이 실제 이익조정보다 발견될 가능성이 더 크다. 실제 이익조정 행태는 발생액 이익조정보다 외부에서 발견하기 어려우며, 그 규모를 파악하기조차 힘들다. 또한 감사위원 또한 기관장과 마찬가지로 실제 이익조정을 통해서 성과가 높아지거나 공공기관 경영평가의 성적이 좋으면 성과급을 받는다. 이러한 인센티브 요인이 실제 이익조정이 발생액 이익조정과는 다른 결과가 나타나는 원인이 될 수 있다.

다섯 번째로, 대리인(agent)인 기관장의 특성에 따라 이익조정이 단기성과에 미치는 효과가 달라지는지를 분석하였다. 실증분석결과, 기관장의 임기 초기에 이익조정이 단기성과에 미치는 효과가 큰 것으로 나타났다. 또한 퇴임 이후 정치 분야에 재직하는 기관장이 퇴임 이후 민간기업, 비영리 기관, 타 공공기관에 재직하고 있는 기관장에 비해 재임기간동안 실제 이익조정을 통해 단기성과를 유의미하게 높이는 것으로 나타나고 있다. 위의 다섯 가지 가설 이외에 추가적으로, 이익조정이 공공기관 경영실적평가의 등급 및 점수에 미치는 영향도 실증분석 하였다. 그 결과, 발생액 이익조정과 실제 이익조정을 통해서 비계량지표를 중심으로 경영실적평가점수에 변동이 발생하고 있는 점을 확인하였다.

본 연구는 재무제표 데이터를 활용하여 공공기관에서도 이익조정행위의 부정적인 영향이 장기적으로 나타나고 있음을 확인하였다는 점에서 의미가 크다. 단기적으로는 이익조정으로 재무/회계성과가 높아질 수 있지만, 장기성과는 일관되게 감소하고 있다. 즉, 공공기관에서 근시안적인(myopic) 경영전략이 운영되고 있음을 확인하였다. 또한 R&D지출의 감소, 판매비와 일반관리비 지출 감소, 후생복지비 지출 감소, 광고비와 인건비 삭감 등의 행태로 실제 이익조정 행태가 공공기관에서 나타나고 있으며, 위와 같은 실제 이익조정의 부정적 영향이 발생액 이익조정보다 장기적이며 지속적으로 나타난다는 점을 재무제표를 활용한 데이터를 통해 확인한 것에 의미가 크다.

두 번째로, 본 논문은 각 산업별 민간기업 데이터와 공공기관 데이터를 통합하여 발생액 이익조정과 실제 이익조정 측정치를 구하였다. 산업별로 자산대비 평균적인 영업현금흐름, 제조원가, 재량지출비율이 상이할 것이기 때문에, 각 산업별로 회귀분석을 하여 그 잔차를 측정한 지표를 추정하여야 한다. 하지만 동일 산업 내에 공공기관은 소수의 기관만이 존재하기 때문에 추정에 한계가 있다. 따라서 각 산업에 속한 민간기업 데이터를 통합하여 이익조정 측정치를 추정하였다.

세 번째로, 본 논문은 기관장의 임기와 퇴직 이후 경력, 감사위원의 인센티브 시스템에 대한 정책적인 함의를 제시하고 있다. 우선 감사위원에 대한 정책적 함의를 살펴보면, 이사회 구성원 중 감사위원의 존재와 수는 발견될 위험이 상대적으로 높은 발생액 이익조정의 영향을 억제하는 효과가 있었다. 하지만 실제 이익조정의 영향(상대적으로 발견될 위험 낮음)은 감사위원이 억제하지 못하고 오히려 유의미하게 증가시키고 있다. 감사위원의 임기는 2년으로 기관장보다 짧기 때문에 단기적인 시야를 가지고 직무에 임할 수 있고, 기관의 재무/회계성과에 따라서 감사위원 또한 성과급을 받기 때문이다. 위 분석을 통해서 내부 감시인인 감사위원의 인센티브 시스템은 대리인인 기관장의 성과급 시스템과는 다르게 구조화해야 한다는 것을 알 수 있다.

기관장의 임기와 직후경력에 대한 정책적 함의를 살펴보면, 기관장의 재임기간 초기에 이익조정 행위의 영향이 크게 나타나고 있음을 알 수 있었다. 따라서 기관장의 임기 초기에 이익조정행위, 특히 실제 이익조정행위의 영향이 크게 나타나지 못하도록 정부의 감독과 통제가 필요하다. 그리고 퇴직 이후에 정치 분야에서 재직하는 경우(ex. 정치인), 정치 분야에서 인정받고 요직에 근무하기 위해서는 기관운영평판이 중요한 기준 중 하나가 되기 때문에 기관장은 단기적인 시야에서 공공기관을 운영하고 있음을 확인하였다. 그리고 공공기관은 민간 기업에 비해서 재임기간이 짧기 때문에 장기적인 성과가 아닌 단기적인 시야로 경영활동이 이루어질 유인이 크다. 위와 같은 실증분석결과는 기관장 임명과 평가뿐만 아니라 기관장 퇴직 시스템도 중요하게 관리되어야 함을 시사한다.

본 논문의 네 번째 기여도는 발생액 이익조정과 실제 이익조정과 공공기관 경영실적평가와의 관계를 실증분석을 통해 확인한 것에 있다. 이익조정으로 인해서 공공기관 경영실적평가 지표 중 비계량 지표에서 변동이 발생하는 것을 확인하였다. 이러한 점은 비계량지표는 일정한 산식으로 도출되는 계량지표와 달리 C등급을 중심으로 증감의 형식으로 도출되기 때문이다. 따라서 비계량지표 평가를 할 때 실제 이익조정행위를 배제할 방안이 고려되어야 한다.