지방공기업의 성과요인에 관한 연구: 기관장 역할유형과 관리역량 중심으로

Abstract

본 연구는 공기업의 성과에 영향을 주는 요인을 분석하는 것이다. 공기업은 일반정부의 공공서비스 제공 기능을 책임지는 공공기관 유형으로 정부 (국민)과의 대리인 관계에 있다. 대리인 관계에서 공기업의 성과를 책임지는 공기업 기관장의 역할유형에 따른 성과영향요인을 분석하는데 목적이 있다. 특히, 공기업은 공공서비스를 제공하는 대표적 공공기관으로, 공공정책 목표달성을 위한 간접적 정책수단(Salamon, 2002)의 성격을 지니고 있다. 공기업의 공공서비스 기능과 역할은 일반정부 부처 못지 않게 중요한 공공기관으로 부각되어왔고, 공기업의 성과는 국민들의 공공서비스 제공에 중요한 역할을 수행하고 있다. 그럼에도 불구하고, 공기업의 성과는 외부의 정치적 환경과 조직목표의 추구에 제약적 여건에 크게 영향을 받는다. 공기업은 민간기업과 달리, 공공기관의 유형으로 외부 정치적 요인에 제약되어 있고, 공공성과 수익성을 동시에 추구하는 조직목표의 갈등관계에 놓여있다. 공기업의 기관장은 대통령 (또는 지방자치단체장)의 최종임명에 따른 정치적 임명의 가능성이 존재하고, 공공요금의 규제에 따른 공공성과 수익성의 조직목표의 달성에 제약적 요인이 존재한다. 따라서, 공기업의 성과연구에서 정치적 영향과 조직의 특성은 주요요인으로 인식되었다. 하지만, 대부분의 선행연구들은 대리인 이론을 적용한 공공기관 성과 연구들은 성과급 제도의 효과와 (권일웅, 2012

김헌, 2007

김유미·정순여, 2015

김철회·조만형·김용훈, 2006

전영한·금현섭, 2011

하혜수·정광호, 2014). 기관장의 출신성분의 효과 (김병록·박태양, 2014

김태형·장용석, 2013

민병익·김주찬, 2015

안성규·곽채기, 2013

안숙찬, 2014

이명석, 2001

유승원, 2015)에 주목하였다. 선행연구들은 공공조직과 민간조직의 조직특성의 차이에 따른 성과제도의 공공조직 적용의 시사점을 제공하지만, 대리인 이론에서 제기하는 제약적 여건 내에서 주인과 대리인의 관계에 따른 성과의 요인을 설명하는데 한계가 있다. 또한, 정치적 연계는 주인과 대리인의 목표 일치된 상황으로 전제할 때 왜 주인과 대리인의 목표가 일치되었음에도 불구하고 성과에 부정적인 영향을 주었는지에 대한 설명이 부족하다. 즉, 임명된 출신배경이 조직의 성과에 직접적 영향을 준다는 논리는 기관장의 조직 내 리더의 역할을 간과하였기 때문에 연구결과의 타당성이 제한적이다. 이렇게 볼 때 공기업 성과연구는 조직의 공공성과 수익성 조직목표의 상충의 조직목표의 제약 내에서 국민 (정부)와 대리인 관계에 있는 기관장의 역할은 어떻게 조직의 성과에 영향을 줄 것인가? 에 실마리 (puzzle)를 풀 필요성이 있다. 구체적으로, 정부 (또는 국민)과 대리인 관계에 있는 공기업의 기관장의 역할이 공기업의 성과에 어떻게 영향을 주는 분석하기 위해서는 어떠한 상황에서 주인과 대리인의 관계가 목표가 불일치되어 기관장의 역할이 조직성과에 어떻게 영향을 주는 것인가? 또는 어떠한 상황에서 주인과 대리인의 관계가 목표 일치되어 기관장이 조직성과에 영향을 주는 것인가? 또한, 기관장의 임명 후에 조직에서의 리더십의 역할이 어떻게 조직의 성과에 영향을 줄 것인가? 에 대한 설명이 요구된다. 이러한 문제의식을 토대로 본 연구에서는 공기업 경영성과제도의 발전단계에 있는 2007년부터 2014년의 8개연도의 지방공기업을 대상으로 공기업의 성과요인의 기관장의 역할유형과 관리역량의 요인을 분석하고자 하였다. 지방공기업은 국가공기업과 달리, 공공서비스의 재화와 서비스의 성격이 분배과 재분배의 특성을 지니고 있어, 상대적으로 정치적 성향이 높게 나타난다 (Sharp, 1990). 또한, 문화와 체육시설을 제공함으로써 공공성을 추구하는 공단과 공공성과 수익성을 동시에 추구하는 도시철도, 도시개발, 지역개발 공사들로 구성되어 공공조직의 다양한 조직유형을 관찰할 수 있다. 무엇보다도 지방공기업을 임명하는 지방자치단체장은 대통령의 5년 단임제가 아닌 3선의 12년 동안 공식적으로 4번의 지방공기업의 기관장을 임명할 수 있는 공식적 권한을 지니고 있기 때문에, 다양한 상황 조건 내에서 공공조직의 다양한 성과요인을 분석할 수 있는 장점이 있다. 본 연구는 지방공기업의 성과요인을 분석하기 위해 8개연도의 패널데이터를 기초로 표준오차를 보정한 고정효과 모형 (fixed effect model by Driscoll and Kraay (1998))을 이용하여, 패널데이터의 이분산성과 자기상관관계를 보정하여 결과의 타당성을 높이고자 하였다. 분석결과, 1) 관료출신 기관장유형이 정치임명된 기관장유형보다 수익성 성과가 높았고, 2) 변혁 지향적 리더십이 거래 지향적 리더십보다 수익성 성과가 높았다. 3) 관리역량의 영향은 조직관리역량과 인적관리역량은 수익성 성과에 (-)의 영향을 주는 반면, 재무관리역량은 수익성 성과에 (+)의 영향을 주는 것으로 나타났다. 지방공기업 유형별로 보면, 시설관리공단의 경우에는 기관장과 관리역량이 크게 수익성에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 지방공사와 기초소속의 지방공기업은 기관장임명, 리더유형, 관리역량이 영향을 주는 것으로 나타난 반면, 광역소속의 지방공기업은 관리역량보다는 기관장의 임명과 리더의 유형이 영향을 주는 것으로 나타났다. 또한, 지방자치단체의 재임기간과 관련하여, 광역소속의 지방공기업은 기관장의 임명유형과 리더십 유형의 변화가 나타났고, 이러한 변화는 지방자치단체장의 정치 임명 동기의 변화가 반영되어 조직의 성과에 영향을 주는 것으로 나타났다. 특히, 지자체장 재선이후에 임명된 정치 이명된 기관장은 관료출신 기관장보다 높은 성과를 보였고, 변혁지향적 리더십의 유형으로 성과를 높게 나타나는 것으로 밝혀졌다. 본 연구 결과의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 민주주의 제도 내에서 관리자의 임명은 관료제와 민주주의 관계에 관한 오래된 명제였다. 정치적 임명은 실적주의 (merit system)과 상충되는 측면이 있지만, 정치적 임명은 직업관료를 통제함과 동시에 민주적 대응성을 높이는 점이 강조되어왔음에도 불구하고, 지방공기업의 기관장의 연구는 간과되어왔다는 점에서 본 연구의 결과는 의미가 있다. 우리나라 공기업의 관료출신의 기관장이 정치임명된 기관장보다 높은 성과를 보여주고 있다는 점은 관료출신의 기관장은 오랜 기간 근무해 온 공공조직문화 내에서 관료의 전문성과 능력이 짧은 임기의 외부임명된 정치임명의 기관장보다 높은 성과를 보여주고 있다는 점에서 국가 일반부처, 국가공기업과 지방공기업의 기관장의 임명유형에 따른 성과의 역할은 크게 다르지 않다는 점을 알 수 있다. 특히, 지방공기업을 공단과 공사로 유형화하고, 기초소속과 광역소속으로 유형화했을 때에도 일관된 결과를 보였다. 본 연구의 결과는 그동안 공공조직의 성과요인으로 기관장의 역할이 중요하다는 점을 인지되었지만, 뒷받침하는 실증연구의 미흡한 점을 보완하였다는 점에서 의의가 있다. 둘째, 공기업 기관장의 공개모집에 따른 임명제도가 도입되었음에도 불구하고, 공기업의 기관장은 소속 지방자치단체 및 정부기관의 관료출신의 기관장이 외부임명 기관장보다 더 많이 임명되고 있다. 소속 지방자치단체장 및 일반정부 관료의 퇴직 후 인사이동이라는 측면에서 전문성 있는 인사의 임명보다는 정실인사의 부정적인 인식이 더 커 왔다. 이와 같은 현상은 우리나라 공공조직의 관료출신의 정년자들이 퇴직 후 산하 기관 및 유관기관의 기관장으로 임명되어 논란이 되고 있는 관피아의 현상 (예, 일본의 아마쿠다리 현상)으로 사회적인 이유가 되고 있다. 그럼에도 불구하고, 정치임명된 외부임명 기관장은 관료출신 기관장보다 성과가 낮게 나타나는 것일까? 기존의 선행연구는 정부조직, 국가공기업을 대상으로 한 성과연구와 다양한 성과지표를 사용하였다는 점을 염두하더라도, 일관된 결과가 나오는 이유는 무엇일까? 지방공기업의 관료출신 기관장은 상대적으로 관피아 현상에 의한 정실인사로 보다는 지방자치단체 소속의 공무원이 퇴직 시점에서 후배 관료들의 인사적체를 해소하는 내부승진제도의 일환으로 볼 수 있다. 이때, 임명되는 관료출신의 기관장은 특수한 능력과 전문성을 지닌 관료들 중에서 퇴직 후 소속 지방공기업의 기관장으로 임명됨으로써 소속 관료들의 생산성과 능력을 높이는 유인구조가 제도화됨으로써 우수한 관료들이 기관장으로 선출될 가능성이 높다. 특히, 이러한 관료들은 지방자치단체장과 임기를 같이하면서 관료의 능력과 전문성을 인정받게 되고, 이후에 지방자치단체장의 정책적 성향을 공유함으로써 주인-대리인 관계에서 목표의 일치가 일어남으로써 성과에 높은 영향을 줄 여지가 있다. 셋째, 본 연구에서는 공공기관의 기관장의 리더십의 역량이 지방공기업의 성과에 영향을 주고 있다는 점을 밝힘으로써 기관장의 임명유형에 따른 영향 이 후에 조직 내 실질적 역할이 성과의 중요한 요인 (Jung et al., 2008)임을 보여주었다. 공공기관 내 기관장의 역할은 결과 지향적 성과를 강조하는 역할 (거래적 리더십)과 구성원과의 신뢰와 조직목표의 협력적 공유를 강조하는 역할 (변혁적 리더십) 사이에서 논쟁이 계속되었다. 본 결과에서는 지방공기업 기관장의 변혁적 리더십의 역할이 거래적 리더십의 역할보다 높은 성과를 보여줌으로써 결과 지향적 성과제도가 도입된 공공조직의 제도적 여건 내에서 성과를 높이기 위해서는 조직 구성원과의 신뢰와 협동을 통한 조직목표의 일치가 선행되어야 한다는 점으로 제시하고 있다. 특히, 지방공기업 중에서 공사는 공공성과 수익성을 동시에 추구하고 있지만, 수익성을 제한하는 공공요금의 규제를 받는 외부환경적 제약요소가 있다. 특히, 도시철도와 도시개발공사가 그 예가 된다. 따라서, 이러한 조직 외부환경과 조직특성 내에서 기관장의 역할은 제한적 외부환경 내에서 결과를 토대로 한 보상과 처벌의 거래적 리더십보다는 구성원들의 경제적 유인 외의 동기부여를 부여하는 리더의 역할이 조직성과에 더 큰 영향을 주고 있다는 점을 시사하고 있다. 넷째, 대리인 이론은 주인-대리인 관계를 목표 불일치의 관계로 가정하고, 두 당사자의 목표를 일치하기 위한 제도(계약)의 유인과 처벌의 영향력이 조직성과의 주요영향요인으로 제시하고 있다. 하지만 공공조직의 주인-대리인 관계는 정치적 임명의 제도적 특성에 따라 주인-대리인의 목표 일치관계를 설명하는데 한계가 제기되었다. 대리인 이론에서 주인-대리인이 목표가 일치될 경우에는 결과지향적인 계약이 아니라, 행태지향적인 관계를 통한 조직의 성과의 영향 가능성을 제시하였다. 본 연구결과는 대리인 이론에서 제시하는 두 당사자 간의 목표의 불일치 관계가 아닌 일치된 관계 (청지기 이론의 가정)가 지방공기업에서 나타나고 있음을 보여주고 있다. 또한, 두 당사자 간의 일치된 관계는 정실인사에 따른 비합리적인 정치적 영향력이 아닌, 정책 지향적 정치임명으로 공공조직의 성과에 긍정적인 영향을 줄 수 있다는 점을 시사하고 있다. 특히, 임명권자와 목표를 공유하는 대리인으로서 공기업의 기관장은 높은 자율성과 변화와 개혁의지로 조직 구성원을 화합하여 공기업의 성과를 높일 수 있다는 점을 실증적으로 보여주었다는데 의의가 있다. 다섯째, 지방공기업의 관리역량요인은 조직의 유형에 따라 역할이 다르게 나타나고 있음을 밝혔다. 재무관리역량이 수익성에 (+)를 주고 있지만, 조직관리역량과 인적관리 역량은 (-)의 영향을 주고 있다. 공공조직의 목표가 모호하고, 다양한 공공서비스를 제공하는 공공조직의 특성 (Chun and Rainey, 2005)을 고려할 때, 조직의 관리역량은 조직목표 달성을 위한 관리수단으로 관리자들의 역할, 조직구조, 조직과정의 다양한 여건 내에서 다양하게 나타나고 있다는 점을 시사한다. 공공조직 내에서도 다양한 조직적 특성을 지니고 있다는 점을 고려하면 (Rainey, 2009), 본 연구의 결과는 정부조직, 학교, 비영리조직 등 다양한 공공조직의 특성에서 기인되고 있는 결과로 판단된다. 하지만, 본 연구는 다음과 같은 연구의 한계가 있다. 1) 첫째, 성과지표의 주관적 측정을 배제할 수 없다. 지방공기업의 경영성과평가는 목표대비달성의 계량적 지표와 활동을 평가하는 비계량적 지표로 구성되어 심사자들의 주관적 평가요인을 배제할 수 없고, 2) 둘째, 본 연구에서 사용하고 있는 리더의 유형은 주어진 자료 내에서 주관적인 개념으로 조작화되어 측정의 타당성이 문제될 수 있으며, 3) 셋째, OToole and Meier (2014)에서 제시하였듯이, 불확실한 환경, 다양한 이해관계자, 제약된 재원의 외부환경에서 조직관리자가 어떻게 환경과 연계되고, 조직관리를 어떻게 유지하면서 성과에 영향을 주는지를 설명하는 개념적 모형 및 설명까지 이르지 못한 점이 있으며, 4) 넷째, 공공조직의 관료제 관성 (inertia)은 공공서비스의 성과효과성 만큼 단기적인 변화와 개혁에 따라 나타나기 어렵게 한다는 점을 고려할 때, Rainey (2009)의 지적처럼 공공조직에서 리더의 역할이 장기적 차원에서 공공조직의 문화를 변화하면서 조직성과에 영향을 준다는 점은 고려되어야할 필요성이 제기된다. 따라서, 짧은 임기의 기관장의 역할이 성과에 영향을 주었다는 점은 관료제의 조직문화와 관계없이 기관장의 역할에 큰 영향이 있다고 확대해석 될 여지가 있다. 특히, 조직관리역량과 연계되어 기관장의 역할을 설명하는데 한계가 있기 때문에, 본 연구의 결과는 신중하게 논의될 필요가 있다. 요약하면, 본 연구는 공공기관의 성과제도 도입 이래, 대리인 이론에 근거하여 실증적으로 밝혀온 성과급 유인영향의 선행연구에서 제시하지 않은 기관장의 역할이 공기업의 성과에 중요한 요인이 되고 있다는 점을 실증적으로 보여주었다는데 의의를 찾을 수 있다. 더 나아가, 본 연구결과는 공공기관의 정치적 환경의 제약적 여건 내에서 주인-대리인의 관계에 변화에 따라 기관장의 유형과 리더의 역할이 주요한 요인이라는 점을 밝힘으로써 대리인 이론의 공기업의 적용가능성을 높였다.