다부처 관련 정책의 조정제도에 관한 연구

Abstract

사회가 복잡‧다원화되고 민간의 정치‧행정 참여가 확대되면서 한 부처가 단독으로 수행하기 어려운 다부처 관련 정책이 급증하고 있다. 1980년 이래 진행된 신공공관리 개혁으로 분권화와 전문화가 심화되면서 이러한 경향은 더욱 강화되었다. 다양한 민관 행위자들의 참여 하에 효과적으로 정책을 조정할 수 있는 제도의 설계를 모색하는 것이 21세기 정부의 주요한 과제가 되고 있다. 대통령을 위시로 계층제적 조정을 강화하는 국가들이 있는 반면 폭넓은 이해관계자들이 정책과정에 참여하도록 함으로써 네트워크 거버넌스를 통한 조정을 강화하는 국가들도 있다. 그러나 이러한 상반되는 접근, 즉 계층제를 통한 조정과 네트워크 거버넌스를 통한 조정제도가 실제 정책조정에 어떠한 영향을 미치는지에 대한 실증연구는 부족하다. 본 연구는 다부처 관련 정책을 조정하는 제도가 통시적으로 어떻게 변천해왔는지 살펴보고, 각기 다른 특성을 지니는 정책조정제도 하에서 실제 조정의 양상과 결과가 어떻게 달라졌는지 분석하고자 한다. 이를 위해 전형적인 다부처 관련 정책인 지속가능발전정책을 분석대상으로 선정하여 사례연구를 수행하였다. 먼저 지속가능발전정책을 조정하기 위한 제도인 위원회와 법이 정권별로 어떻게 변천해왔는지 분석하고 각 시기별 조정제도의 특징을 분석하였다. 이후 정책조정에 특히 중요한 영향을 미치는 것으로 논의되는 세 가지 요인, 즉 대통령의 관심과 참여, 이해관계자의 참여, 위원회 관리방식을 중심으로 분석 및 논의를 전개하였다. 세 요인의 변화가 정책조정의 양상과 결과에 어떠한 영향을 미쳤는지 분석함으로써 효과적인 다부처 관련 정책의 조정제도를 위한 조건들에 대해 탐색하고자 하였다. 먼저 지속가능발전정책 조정제도의 변천을 간략하게 정리하면 다음과 같다. 우리나라의 지속가능발전정책은 김대중 정부 시기 대통령직속 지속가능발전위원회(이하 지속위)가 설치되면서 본격적으로 시행되었다고 할 수 있다. 노무현 정부 시기에는 지속위가 국정과제위원회로 격상되면서 그 기능과 권한이 크게 강화되었다. 「지속가능발전기본법」이 제정되었고 최초로 국가지속가능발전 전략 및 이행계획이 수립되었다. 이명박 정부 시기에는 녹색성장이 핵심적인 대통령 아젠다로 등장하면서 대통령직속 녹색성장위원회(이하 녹색위)가 설립되었고, 지속위는 환경부소속 위원회로 격하되었다. 「저탄소녹색성장기본법」이 제정되면서, 종래의「지속가능발전기본법」은 「지속가능발전법」으로 개정되면서 기본법의 위치를 상실하였고, 법의 핵심적인 내용 중 상당 부분이 「저탄소녹색성장기본법」으로 이관되었다. 박근혜 정부 시기에는 녹색위가 다시 국무조정실소속 위원회로 격하되었다. 지속위는 여전히 환경부소속 위원회의 위상을 유지하고 있었다. 지속가능발전정책을 조정하고 이에 대한 자문을 제공하는 대통령 위원회가 부재하는 상황에서 국무조정실과 환경부가 법에 명시된 기능을 중심으로 지속가능발전정책을 추진하고 있다. 시기별 조정제도의 특성을 보면 김대중 정부 시기에는 지속가능발전정책에 대한 대통령의 관심이 지속적으로 이어지지 못하였으며 대통령 보고 횟수도 제한적이었다. 지속위의 민간위원 중 시민사회 위원이 상당한 비율을 차지하였으며, 관련 분야의 핵심적 단체들이 참여하여 위원회가 비교적 대표성 있게 구성되었다. 지속위 사무조직은 청와대 복지노동수석비서관이 총괄하였는데, 지속위 업무를 전담하는 것이 아니었기 때문에 업무가 집중적으로 이루어지는 데에는 한계가 있었다. 노무현 정부 시기에도 지속가능발전이 대통령의 핵심적인 아젠다는 아니었다. 그러나 지속위가 12개의 국정과제위원회 중 하나로 선정되면서, 민간위원들이 국정과제회의라는 제도적 장치를 통해 정책이 결정되는 자리에 직접 참여할 수 있었다. 국정과제회의에 상정된 안건과 관련하여 상충하는 의견이 있는 경우, 양측의 토론을 진행하고 회의에 참석한 대통령이 그 자리에서 정책을 결정하기도 하였다. 위원회를 지원하는 사무조직의 장을 청와대 지속가능발전비서관이 역임하면서, 위원회의 자문이 실제 정책에 효과적으로 반영되는 시스템이 구축될 수 있었다. 이명박 정부 시기에는 녹색성장이 대통령의 핵심적인 아젠다로 등장하였다. 본 연구는 녹색성장을 지속가능발전의 세 가지 축인 환경, 경제, 사회 중 특히 환경과 경제의 선순환에 초점을 둔 이명박 정부의 성장 패러다임이자, 지속가능발전의 실현을 위한 전략으로 이해하였다. 따라서 녹색성장정책이 지속가능발전정책에 포함되는 것으로 보았다. 녹색성장에 대한 대통령의 관심은 대단히 높은 수준이었으며, 이는 녹색위 설치, 예산 및 인력의 전폭적인 지원, 대통령 주재 보고대회의 높은 빈도, 법 제정이나 기본계획 수립 시 정부안을 마련하는 데 소요된 시간 등을 통해 확인할 수 있었다. 이해관계자 참여의 폭은 제한적이었다. 시민사회 대표 위원의 비중이 전임정부들에 비해 크게 낮았으며, 지속가능발전을 위해 오랜 기간 활동해온 핵심적인 단체들의 참여가 이루어지지 못한 한계가 있었다. 녹색위 회의인 녹색성장 보고대회 및 이행점검회의는 이백 명 내외의 이해관계자가 참여하는 대규모 행사로, 발언자와 발언내용이 대체로 사전에 정해지고 발언 시간이 수분 내로 제한되는 등 다소 경직적인 성격을 띠는 것으로 나타났다. 국정과제회의와 달리 보고대회에서는 정책이 결정되지 않았으며 최종적인 결정은 국무회의를 통해 이루어졌다. 녹색위 사무조직인 녹색성장기획단은 전임정부의 지속위 사무조직에 비하여 큰 위상을 가졌는데, 특히 공동단장인 청와대 녹색성장기획관이 녹색성장정책조정에 중심적인 역할을 한 것으로 나타났다. 박근혜 정부 시기에는 녹색위도 국무조정실소속으로 이관되면서 지속가능발전정책을 조정하는 대통령위원회가 부재한 상황이 되었다. 정책조정에 있어 중요하다고 인식되는 요인인 대통령의 관심과 참여, 이해관계자의 참여, 위원회 관리방식이 조정의 양상과 결과에 미치는 영향을 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 지속가능발전에 대한 대통령의 관심이 높을수록 조직의 신설이나 인력 및 예산의 확보가 용이하였으며, 원활한 부처 협조로 법안이나 범부처 계획을 수립할 시 빠른 속도로 정부안이 작성되는 등 적어도 정부 내에서는 비교적 정책조정이 원활하게 이루어지는 것으로 나타났다. 그러나 대통령의 관심이 지나치게 크거나 정책선호가 명확하게 드러나는 경우 역기능이 나타나기도 했다. 빠른 시간 내에 가시적인 성과를 보여야 한다는 압박이 부처 간에 중복적인 사업을 추진하거나 기존의 사업을 대통령의 선호에 부합하는 방향으로 수정하여 새로운 사업으로 내세우는 등의 왜곡현상이 나타나기도 했다. 대통령의 뚜렷한 정책선호에 부합하지 않는 영역에서는 정책 공백이 나타나는 문제 또한 발생하였다. 더욱이 대개 이러한 정책들은 정권의 변화와 함께 사라지거나, 새 정부의 정책기조에 맞는 방향으로 다시 윤색되는 과정을 거치는 양태를 보여 장기적인 관점에서 정책실패로 이어질 공산이 큰 것으로 나타났다. 정리해보면 대통령의 관심은 정책 조정에 필요한 자원을 동원하는 데에는 긍정적인 영향을 미치지만, 어느 수준을 초과할 시에는 오히려 부처들의 과잉몰입을 초래하여 Peters (1998)가 말하는 가외성 및 공백 유형의 조정 실패를 초래하는 경향이 있는 것으로 나타났다. 이를 통해 본 연구는 정책조정이 원활하게 이루어지는 데 있어 대통령 관심의 크기도 중요하지만 이와 더불어 대통령이 참여하는 방식이 중요함을 제시하였다. 특히 여러 부처간에 상충하는 이해와 관점을 조정해야 하는 지속가능발전정책 영역의 경우, 대통령이 특정한 정책선호를 갖고 이러한 방향으로 정책을 추진하기 위하여 효과적으로 자원을 동원하는 방식의 참여보다는, 대통령의 권한을 이용하여 폭넓은 이해관계자들이 참여하게 하고, 이러한 결정을 일선 부처로 연결시키는 과정에서 계층제적 조정을 강화하는 일종의 촉진자로서 역할 할 때 상기한 역기능을 억지하고 대통령의 참여가 특히 장기적인 관점에서 긍정적인 영향을 미칠 수 있음을 제시하였다. 두 번째, 이해관계자의 참여가 제한적으로 이루어지는 경우, 행정부 내에서의 정책조정은 원활하게 이루어진다 할지라도 조정을 통해 결정된 정책이 집행되거나 법제화되는 과정에서는 오히려 더 큰 비용을 초래하는 것으로 나타났다. 그러나 이해관계자가 폭넓게 참여한다고 해서 반드시 정책조정이 원활하게 이루어지는 것은 아니었다. 김대중 정부 시기 지속위의 이해관계자 참여는 긍정적으로 평가할 만한 수준이었으나, 내부에서의 논의는 활발했던 반면 이것이 실제 정책으로 연계되지 못하는 한계가 있었다. 실제로 위원회에서의 논의가 정책에 반영되기 위해서는 대통령의 특별한 관심과 참여가 이루어지거나, 또는 국정과제회의와 같이 민간위원의 참여를 실질화할 수 있는 별도의 제도적 장치가 필요하다는 것을 확인할 수 있었다. 마지막으로 본 연구에서 중요한 요인으로 파악한 것은 위원회 관리방식이었다. 효과적인 정책조정을 위해서는 대통령의 관심과 참여, 위원회 구성의 대표성도 중요하지만, 위원회와 정부간에 얼마나 효과적인 연계가 이루어지느냐에 따라 조정의 최종적인 성과가 갈린다고 보았다. 실제로 본 사례에서도 위원회 사무조직의 장이 누구인가에 따라 위원회의 논의가 갖는 영향력에 현저한 차이가 나타남을 확인하였다. 위원회 사무조직의 장을 중앙부처 국장이 담당할 때에 비하여 청와대 비서관이 담당할 때, 위원회의 자문내용이 실제 정책에 반영되는 정도가 커졌다. 여러 업무를 겸하는 청와대 수석보다는 지속위 업무를 전담하는 청와대 비서관이 있을 때 보다 효과적인 조정이 이루어졌다. 분석결과를 종합하면 대통령의 적정한 관심과 참여, 이해관계자의 폭넓은 참여, 위원회의 자문이 일선 정부기구에 효과적으로 연계되도록 하는 관리방식은 다부처 관련 정책을 원활하게 조정하는 데 있어 개별적으로 필요하고, 모여서는 충분한 조건들(individually necessary and jointly sufficient conditions)임을 제시하였다. 예의 세 가지 요인을 두루 갖춘 정책조정제도를 설계하는 것이 특히 지속가능발전과 같이 상충하는 관점간의 조화를 기하여야 하는 다부처 관련 정책영역에서는 중요하다는 정책적 함의를 제공할 수 있었다. 또한 최근 급증하는 정책조정의 어려움을 극복하기 위하여 계층제적 조정과 네트워크 거버넌스에 기반한 조정 중 어떠한 것을 강화해야 할 것인가에 관한 논쟁에 본 사례에 대한 분석을 제공할 수 있었다는 데 이론적 의의를 찾을 수 있을 것이다. 선행연구에서는 양자를 각각 옹호하는 견해와 양자간의 보완이 필요하다는 견해가 공히 존재하였으나, 본 지속가능발전정책 조정사례의 경우 후자의 견해를 지지하는 결과가 도출되었다. 즉, 계층제적 요소인 대통령의 관심과 참여, 네트워크 거버넌스적 요소인 이해관계자의 참여, 양자의 교량 역할을 하는 위원회 관리방식이라는 추가적인 요인까지 갖추어져야 효과적인 정책조정제도의 설계가 가능함을 제시하였다.