음식물 쓰레기 종량제 RFID 도입 요인과 효과성 분석 -인센티브를 통한 정책 활성화의 관점에서-

Abstract

국문초록 본 연구의 목적은 지난 2013년 도입되기 시작한 RFID 개별 계량 음식물 쓰레기 종량제 방식의 도입 요인을 밝히고 정책 효과 를 실증함으로써 정책 활성화를 위한 근거를 마련하는 데 있다. 우 리나라 환경부는 지난 2013년 이후 음식물 쓰레기 종량제를 도입한 이래 배출량을 감량하기 위하여 배출 수수료 인상이라는 정책 수 단(도구)를 활용해왔다. 이후 쓰레기 감량 효과를 더욱 극대화하기 위하여 세대별 종량제에 기반한 RFID 개별계량 방식의 도입을 추 진하고 설치에 필요한 모든 비용을 국고로 보조해왔다(서울시, 2016). 그러나 이러한 파격적인 지원에도 불구하고 2년이 지난 2015 년까지 서울시내 아파트 단지의 약 20%에서만 RFID 개별계량 방식 을 도입하고 있으며 자치구에서는 음식물 쓰레기 감량을 위하여 세 대별 종량제의 도입보다는 배출 수수료를 인상하는 것을 더 선호하 고 있다. 그렇다면 왜 RFID 방식의 도입과 활용이 원활하게 이루어 지지 않고 있는 것일까? 이러한 문제의식 하에 본 연구의 목적은 세 가지이다. 첫째, 본 연구에서는 서울시내 아파트 단지 2081개를 대상으로 로지스틱 회귀분석(logistic analysis)을 실시하여 어떠한 요인이 RFID 개별계량 도입을 좌우하였는지 조직적(아파트 단지) 수준에서 분석하여 아파트 단지의 RFID 도입을 좌우하는 요인이 무 엇인지 살펴볼 것이다. 두 번째, 마포구에서 수집한 데이터를 바탕 으로 PSM-DID 분석을 실시하여 세대별 종량제의 쓰레기 감량 효 과를 분석하고자 한다. 이를 바탕으로 RFID 개별계량 방식에서만 가능한 세대별 종량제가 효과적인 정책수단임에도 불구하고 RFID 방식의 도입이 원활하게 이루어지지 않는 이유를 정책 수단적 관점 에서 살펴보았다. 세 번째, 성북구의 사례를 바탕으로 시계열 분석 을 실시하여 배출 수수료 인상이 음식물 쓰레기 감량에 미치는 효 과가 미미함을 실증하였다. 궁극적으로 세 연구의 결과를 통하여 RFID 개별계량 방식의 도입과 활용을 활성화할 수 있는 정책적 제 언을 제시하고자 한다. 본 연구의 필요성은 Ascher(1987), Brunner(1996), deLeon(1994) 등과 같은 정책학자들이 정책학의 실패원인으로 지적 하고 있는 세 가지 요인에서부터 찾아볼 수 있다. 이들에 의하면 정 책학의 실패 원인은 (1) 기술관료적 지향성(technocratic orientation) 으로 인한 정치/관계의 배제, (2) 분석적 오류(analytical error)로 인한 맥락의 왜곡과 간과, (3) 도구적 합리성(intstrumental rationality)의 지나친 추구의 세 가지로 정리하여볼 수 있다. 쓰레기 종량제에 관한 기존 연구들이 RFID 개별계량 방식 도입과 활용 지 연에 대한 해답을 제시하지 못하고 있는 이유는, 기존 연구들이 정 책학의 세 가지 실패원인을 내포하고 있기 때문이다. 첫 번째, 쓰레 기 종량제 도입에 관한 선행연구들은 종량제 도입 요인을 도출하는 데 거의 관심을 가지지 않았으며, 특히 도입 과정에서 지역주민들과 정부 간 관계에 주목하지 않았다. 그러나 RFID 방식의 도입을 결정 하는 가장 실질적 단위는 아파트 단지이며 RFID 방식은 아파트 단 지 주민들이 자치적으로 결정한다. 따라서 기술관료적 관점에서 벗 어나 아파트 단지의 특성 및 정부와 아파트 단지 주민들의 상호작 용에 주목하여 도입 요인을 도출하였을 때, 비로소 RFID 방식 도입 에 관한 가장 적실성 있는 정책적 제언을 할 수 있다. 따라서 서울 시 아파트 단지를 분석 단위로 도입요인을 도출한 본 연구를 통하여 향후 정책 도입 활성화를 위한 타겟팅과 향후 정책 활성화를 위 하여 정부가 해야 하는 역할을 제시할 수 있었다. 두 번째, 쓰레기 종량제의 효과를 밝힌 연구들에는 몇 가지 분석상의 오류들이 존재 하여 세대별 종량제의 효과를 면밀히 밝히지 못하였다. RFID 개별 계량 방식의 도입 전에는 측정 기술의 한계로 인하여 세대별로 배 출한 쓰레기량을 측정 및 수집할 수 없었기 때문에 분석 단위가 광 역시/도로 매우 광범위하게 설정되거나(홍성훈, 2001) 각 세대에게 배출량을 직접 리포트하게 하는 방식(Houtven and Morris, 1999)으 로 연구가 이루어졌다. 본 연구에서는 마포구에 위치한 73개 아파트 단지들을 대상으로 DID 분석을 실시하여 세대별 종량제 방식의 쓰 레기 감량 효과를 밝혔다. 세 번째, 지나친 도구적 합리성의 강조로 인하여 정책 수단적 관점에서의 연구가 진행되지 못하였다. 쓰레기 종량제의 관한 기존 연구들은 종량제 이전의 쓰레기 수거 방식과 비교하여 종량제가 얼마나 쓰레기를 감량했는지에 주로 관심을 기 울여왔다. 그러나 종량제를 도구적 관점에서만 파악했을 때에는 정 책 수단이 효과적임에도 불구하고 왜 도입되지 않는지, 혹은 도입을 더욱 활성화하기 위해서는 어떠한 요건을 갖추어야하는지에 대한 단초를 제시할 수 없다. 따라서 보다 경제적 효율성 외에 다양한 가 치들을 모두 포괄하는 형태로 정책 평가가 이루어져야한다. 본 연구 는 도구적 합리성에서 벗어나 세대별 종량제와 배출 수수료 인상을 정책 수단적 관점에서 파악함으로써 세대별 종량제가 효과적으로 정책 목표를 달성할 수 있는 정책수단임에도 불구하고 도입이 지연 되고 있는 이유를 제시하였다. 본 연구가 가지는 이론적 함의를 살펴보면 다음과 같다. 먼 저 전통적 경제학에서 논란이 되어왔던 그룹 인센티브와 개인 인센티브의 효과를 비교하여볼 수 있었다. 개인 인센티브 방식의 효과성 을 주장하는 학자들은 그룹 인센티브 방식이 야기하는 사회적 태만 (social loafing)과 무임승차(free riding) 현상을 지적한다. 마포구를 대상으로 한 DID 분석 결과 단지별 종량제 방식보다 RFID를 활용 한 세대별 종량제 방식에서 보다 큰 음식물 쓰레기 감량 효과가 있 는 것으로 도출되었으며, 이를 통하여 개인 인센티브 제도가 효과적 으로 조직의 성과를 향상할 수 있음을 실증적으로 확인할 수 있었 다. 뿐만 아니라 인센티브 체계의 작동에 있어 성과의 측정과 평가 가 가지는 중요성을 재확인할 수 있었다. 인센티브를 연구한 학자들 은 성과의 공정한 측정이 인센티브 제도의 효과적 구축과 작동에 영향을 미칠뿐만 아니라, 더 나아가 조직 내 신뢰와 조직 구성원의 태업, 조직 이탈에까지 영향을 미칠 수 있는 중요한 요소임을 강조 한다. 마지막으로 오염세(emission fee)의 오염 배출량 감소 효과에 대하여 실증하여볼 수 있었다. 오염세는 시장 원리를 작동시켜 환경 오염을 줄이고자 고안된 정책 수단 중 하나로, 쓰레기 종량제를 대 상으로 한 연구에서도 그 효과에 대한 연구가 많이 이루어져왔다. 그러나 쓰레기 배출 수수료의 인상이 쓰레기 배출량을 감소시키는 지에 대한 상반된 연구결과가 존재하는 상태이다. 본 연구를 통하여 현재 우리나라 음식물 쓰레기 종량제에서 활용되고 있는 쓰레기 배 출 수수료의 오염 감소 효과가 거의 없음을 실증하였다. 본 연구가 가지는 정책적 함의는 다음과 같다. 먼저 인센티 브 시스템의 효과적 작동을 위하여 혁신 과학기술이 수행해야 하는 역할을 재점검하였다. 정책의 영역에서 과학기술이 수행해야하는 바 는 본 연구에서 다룬 사례에서와 마찬가지로 기존 제도의 틀 안에 서 제도의 효율적 수행을 꾀할 수 있는 도구적 역할이라 할 수 있다. 본 연구를 통하여 과학기술이 인간의 성과를 정확하게 측정하고 정보의 축적을 용이하게 하여 인간이 구축한 인센티브 시스템의 효 과적 작동을 꾀한 사례를 제시하였다. 또한 정책 수단의 한 방법으 로 활용될 수 있는 그룹 인센티브와 개인 인센티브 중 개인 인센티 브 방식이 가지는 가능성을 확인하여볼 수 있었다. 집단 인센티브를 연구한 우리나라의 학자들은 한국과 같이 집단주의 문화가 강하게 작용하는 집단에서 개인 인센티브를 도입하는 것은 상호간의 협력 을 저해하고 불필요한 경쟁을 야기할 것임을 경고한다. 그러나 본 연구를 통하여 한국적 상황 하에서도 충분히 개인 인센티브를 효과 적 정책 수단으로 활용할 수 있다는 것을 확인할 수 있었다. 마지막 으로 본 연구에서는 음식물 쓰레기 감량에 있어 RFID 방식 도입이 미치는 긍정적 효과를 실증함으로써, 정책 도입의 근거를 마련하였 다고 할 수 있다. 음식물 쓰레기 처리에 있어 RFID 기술이 미치는 영향이 실증되어야 하는 근거는 다음과 같이 설명하여 볼 수 있다. 먼저, 환경부(2013)에서 밝히고 있는 바와 같이 환경부는 음식물 쓰 레기 감량을 위하여 세대별 종량제에 기반한 RFID 개별계량 방식을 매우 정력적으로 도입하고자 하나, 자치구에서는 배출 수수료의 인 상을 통하여 음식물 쓰레기를 감량하고자 한다. 이러한 상황 하에서 음식물 감량에 대한 RFID 방식의 효과를 실증한 것은 향후 RFID 기술의 적극적 도입을 뒷받침해줄 수 있는 근거를 마련해주었다고 할 것이다. 그러나 본 연구는 다음과 같은 한계를 가진다. 먼저 도입 요 인 분석에 있어 도입이 이루어지기까지 얼마만큼의 시간이 걸렸는 지, 그리고 현재 전체 표본 중 RFID 개별계량이 도입된 표본은 어 느 정도인지에 대한 정보를 종속변수에 반영하고 있지 못하다. 따라서 향후 RFID 개별계량의 도입이 어느 정도 완료된 시점에서는 생 존분석(survival analysis)법, 그 중에서도 위험함수(hazard function) 을 이용한 분석이 이루어져야할 것이다. 또한 본 연구의 연구는 서 울시 25개 자치구 중 2개 구를 대상으로, 제한적인 시간적 범위 내 에서 연구를 수행하였다는 한계점을 지니며 이를 토대로 음식물 쓰 레기 종량제의 효과를 일반화하는 것이 옳은지에 대한 비판에 직면 할 가능성이 있다. 또한 본 연구에서는 세대별 종량제와 단지별 종 량제의 DID 분석에서 경향점수매칭(Propensity Score Matching)법 을 이용하여 실험 집단과 통제 집단의 1대 1 매칭을 시도한 후 이 중통제(Doubly Robust Estimation)를 활용한 DID분석을 시도하였 다. 그러나 경향점수 매칭의 효과성에 대해서는 많은 비판들이 존재 한다. 마지막으로 데이터의 분석단위 오류를 지적하고자 한다. 본 연구에서 활용된 아파트 단지 거주민 평균 연령과 평균 가구원 수 변수는 본 연구의 분셕 단위가 아파트 공동주택단지임에도 불구하 고 자료 수집의 한계로 인하여 행정동 기준의 자료들을 대신 활용 하였다. 따라서 향후 보다 엄밀한 자료 수집을 위하여 노력할 필요 가 있다.