공공재 선호의 영향요인에 관한 연구

Abstract

지금까지 지방정부의 예산과정에 대한 연구들은 주로 예산과정의 주요 행위자에 관심의 초점을 두고 있었다. 따라서 주요 행위자인 시장, 의회의원, 관료를 주된 연구의 대상으로 삼았으며, 그동안 예산과정에서 소외되어 왔던 시민들은 주된 연구의 대상이 아니었다. 최근 주민참여예산제도의 도입으로 시민들의 참여에 대한 관심이 높아지고 있지만 아직도 연구의 대부분은 주민참여예산제도 자체에 중점을 두고 있는 것이 현실이다. 시민들이 정부가 공급하는 공공재에 어떠한 선호를 가지고 있는지? 그리고 이러한 선호에 영향을 미치는 요인은 무엇인지에 대해 우리가 아는 지식은 단편적이다. 시민들이 무엇을 원하는지, 그리고 왜 그것을 원하는지에 대한 정확한 지식이 없이 새로운 제도 도입이 마치 모든 것을 해결해주는 만병통치약인 것처럼 착각하고 있던 것은 아닐까? NPM적 행정개혁이 유행하면서고객 지향적이라는 수식어가 자주 사용되었다. 그러나 고객 지향적이라는 수식어는 하나의 구호였을 뿐 실제 고객 지향적 행정은 아직도 요원해 보인다. NPM적 행정개혁을 통해 정부는 그동안 작고 효율적인 정부와 규제철폐를 위해서 많은 노력을 기울였지만, 고객인 시민들을 이해하려는 노력은 상대적으로 소홀했다. 행정학계 역시도 고객 지향적 행정의 당위성을 설파하는데 많은 노력을 기울였지만 시민을 이해하려는 노력은 소홀했다. 경영학에서는 소비자인 고객을 연구하는 학문분야가 만들어질 만큼 고객에 대한 연구가 상당히 발전되었다. 그러나 행정학에서는 시민들을 이해하려는 노력은 상대적으로 미진했던 것이 사실이다. 수요대응적인 공공재 공급이 이뤄지기 위해서는 공공재의 수요자인 시민들의 선호를 파악하고 이를 예산과정에 반영해야 한다. 이와 같이 공공재 선호파악의 현실적인 필요성이 있음에도 불구하고 그동안 공공재 선호에 대한 연구가 잘 이뤄지지 않은 이유는 무엇인가? 공공재 이론에서는 공공재에 대한 진정한 선호를 파악하는 것이 불가능하다고 본다. 즉, 공공재의 비배제성과 같은 특징으로 인해 사람들은 무임승차하려는 기회주의적 행동을 취할 가능성이 높기 때문에 선호표출이 왜곡된다는 것이다. 공공재 선호를 국방서비스에 대한 선호와 같이 단일 공공재별로 측정하게 되면, 선호의 과소표출과 같은 문제가 발생가능하기 때문에 정확하지 않을 수 있다. 개별 공공재에 대한 선호의 정도를 양적으로 정확히 파악하는 것은 어렵지만 공공재간의 상대적인 선호의 순위를 파악하는 것은 가능하다. 본 연구에서는 공공재 선호를 상대적인 개념으로 정의하고 이를 측정하는 새로운 방법을 활용하여 보다 정확한 공공재 선호를 측정하는 방법을 개발했다. 공공재 선호 측정과 함께 본 연구는 공공재 선호의 영향요인을 검증하는데 중점을 두었다. 공공선택론에서 주장하는 바와 같이 공공재에 대한 선호 결정에 있어 사적이익에 기초하여 의사를 결정하는지 또는 정치·사회에 대한 태도와 선입견과 같은 상징정치 관점의 요인이 선호결정에서 중요한지를 살펴보고자 하였다. 특히 기존 연구들은 정부의 재정상황에 따른 공공재 선호 결정요인에 차이가 있을 것이라는 점을 간과하였다는 점에서 본 연구는 요인들의 효과가 정부재정상황에 따라 달라지는지를 살펴보았다. 연구문제의 검증을 위해서 본 연구는 서울시민을 대상으로 서베이를 실시하였다. 그러나 기존의 단순한 서베이 기법과 달리 상황적 가정을 도입하여 시민들이 응답할 수 있도록 하였으며, 개인들의 예산제약을 설정하고 스스로 예산을 분배하도록 하는 시뮬레이션 방법의 서베이 기법을 사용하였다. 서베이 방식도 인터넷 서베이 방법을 사용하였으며, 노령인구의 대표성확보를 위해서 면접조사도 병행하였다. 서베이 방법을 통해 수집된 데이터는 개인소득과 비교한 공공재에 대한 선호정도로 측정되었기 때문에 비율자료이며 따라서 비율자료 분석에 활용되는 Papke and Wooldridge(1996)의 QMLE 방법을 활용하였다. 분석결과 공공재 선호의 결정요인들은 재정상황에 따라 다르게 나타났다. 자기이익 요인은 오직 재정흑자 상황에서 공공재 선호에 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 재정적자 상황에서는 통계적으로 유의미한 영향이 나타나지 않았다. 반면에 정치적 태도, 신뢰인식으로 구성된 정부와 사회에 대한 상징적 태도요인들은 재정흑자상황에서는 공공재 선호에 큰 영향을 미치지 못하는 것으로 나타난 반면, 재정적자상황에서는 공공재 선호에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 정부가 재정흑자로 증액을 결정하는 상황에서는 자기이익 요인들이 선호를 형성하는데 중요한 요인으로 작동하는 반면, 정부가 재정적자로 감액을 결정해야 하는 상황에서는 정부와 사회에 대한 인식이 공공재에 대한 선호를 결정하는데 중요한 요인이었다. 시민적 책임성이 요구되는 적자의 상황에서 시민들은 비용편익의 계산과 같은 자기이익 기준에 따라 공공재에 대한 선호를 결정하기 보다는 공공재 공급으로 수혜를 입게 되는 사회와 정부에 대한 태도와 가치관에 따라서 선호를 결정하는 것으로 나타난 것이다. 서비스 유형별 선호요인의 분석에서는 복지서비스에 대한 선호는 주로 정치적 성향이 중요한 선호 결정요인이 되고 있었다. 반면에 선택가능성이 높은 경쟁적 복지서비스에 대한 선호는 서비스·지역만족과 정부신뢰가 중요한 선호결정요인이 되고 있었으며, 일반사회서비스에 대한 선호는 소득수준, 정치적 성향과 같은 요인이 영향을 미치는 것으로 나타났다. 그리고 웰빙서비스에 대한 선호는 서비스·지역만족, 사회신뢰, 이웃신뢰가 중요한 선호 결정요인으로 나타났다. 분석결과를 바탕으로 본 연구는 정책적 함의를 도출하고 본 연구의 한계와 향후 연구과제에 대해서 논의하고 있다.