교육정책 실행 컨설팅의 개념 모형과 원리 탐색

Abstract

학교컨설팅은 학교현장 중심의 상향식 변화를 추구하면서 등장하였으나, 최근에는 교육부, 시·도교육청의 각종 교육정책과 연계하여 컨설팅을 실시하는 사례가 늘어나고 있다. 문제는 이러한 컨설팅이 지향하는 목적이나 성격이 무엇인지 불명확한 상태에서 기존 학교컨설팅 또는 컨설팅장학 등의 모형과 원리에만 근거하여 실행됨으로써, 이론과 실천이 괴리되고 현장에서 왜곡되게 행해질 가능성이 높다는 점이다. 따라서 이 연구는 교육정책의 집행과정에서 활용되는 컨설팅의 주요 기능이 무엇인지 탐색하고, 이를 바탕으로 교육정책 실행 컨설팅의 개념 모형과 컨설팅의 원리를 구안한 뒤, 교육부의 학력향상형 창의경영학교 컨설팅 사례에 적용해 봄으로써 모형과 원리의 타당성을 검증하고자 하였다. 사회서비스 영역인 교육정책분야에서의 집행은 모호한 정책목표와 산출물, 느슨하게 결합된 집행체제, 지역조직의 제도적 환경과 맥락(context)의 영향, 전문적 관료와 고객 간의 상호작용적 서비스 등의 특성을 갖고 있다. 이러한 교육정책의 집행과정에서 컨설팅은 명령과 통제, 인센티브 등 기존 정책집행도구들의 한계를 극복하고, 수평적인 계약 관계와 공사조직의 협력, 네트워크를 활용하는 간접적이고도 새로운 정책집행 수단으로서 각광받고 있다. 교육정책 집행과정에서 컨설팅은 집행조직 및 대상집단에 대한 정책 순응(compliance)을 확보하는 기능, 정책집행과 성과를 모니터링(monitoring)함으로써 정책을 개선하는 기능, 정책과 집행조직의 상호적응(mutual adaptation)을 촉진하는 기능, 정책주체들의 역량을 구축(capacity building)하고 학습(learning)을 증진하는 기능을 담당할 수 있으며, 종종 정책효과를 높이기 위해 다른 정책도구와 결합(policy mix)되기도 한다. 그러나 교원과 일선관료들이 정책을 수동적으로 집행(implementation)하는 것이 아니라, 지역적·제도적 환경에 맞추어 재해석하고 수정하여 능동적으로 실행(enactment)한다는 관점을 취한다면, 컨설팅이 단지 순응도구나 모니터링 도구로 활용되기 보다는 상호적응 촉진기제, 역량구축 도구나 학습도구로 활용되는 것이 바람직하다는 점을 확인하였다. 이러한 바람직한 컨설팅의 기능을 바탕으로 하여 교육정책 실행 컨설팅의 개념을 학교교육 및 교육정책에 관한 전문가들이 단위학교와 학교체제 구성원들의 요청에 따라 제공하는 자문적 서비스로서, 교육정책 실행 과정에서 발생하는 문제의 해결을 지원하는 활동으로 정의하였다. 교육정책 실행 컨설팅은 단위학교 및 교원의 문제 해결과 역량 제고 뿐 아니라, 중간조직인 시·도교육청, 교육지원청 등의 문제 해결과 정책실행 역량 향상을 위해서도 이루어질 수 있다. 교육정책 실행 컨설팅은 특정 교육정책의 실행을 전제로 한다는 점, 학교 및 교원의 문제 뿐 아니라 교육행정기관 및 그 구성원들이 가진 문제에도 초점을 맞춘다는 점에서 학교컨설팅, 장학, 컨설팅장학과 구별된다. 또 정책평가처럼 프로그램 운영 전반과 성과를 모니터링하거나 정보를 수집하는 것 보다는, 고객이 의뢰하는 문제에 초점을 맞추어 이를 해결하는데 초점을 두고 있다. 이러한 교육정책 실행 컨설팅의 기능과 개념을 토대로, 교육정책 실행 컨설팅의 개념 모형을 1) 문제의 정의, 2) 컨설팅의 목적, 3) 참여주체와 역할, 4) 컨설팅의 과업을 구성요소로 하여 구안하였다. 교육정책 실행 컨설팅에서 초점이 되는 문제는 정책실행 문제이며, 이것은 정책 자체가 가진 문제와 실행조직이 가진 문제가 복합적으로 작용한 결과이다. 컨설팅의 목적은 일차적으로는 정책실행 문제의 해결에 있지만, 컨설팅을 통해 정책과 조직의 상호적응을 촉진하고, 조직과 개인들의 학습을 통해 정책주체들의 실행 역량을 강화하며, 궁극적으로 교육정책의 목표를 달성하는데 있다. 일반적으로 교육정책 실행 컨설팅은 크게 고객과 컨설턴트라는 두 유형의 주체가 참여한다. 고객인 학교체제(school system) 내부에는 다양한 조직과 개인이 존재하며 컨설팅의 필요성과 목적에 대해서도 이견이 존재하므로, 컨설턴트는 고객 내 다양한 구성원들과 협의를 진행하여 문제를 해결해 나가야 한다. 컨설턴트가 일반적으로 수행하는 과업은 문제 진단, 문제 해결을 위한 대안 수립, 해결 방안 실행 지원, 교육·훈련, 인적·물적 지원체제 구축으로 제시할 수 있다. 다음으로, 컨설팅의 제 원리들과 교육정책의 특성을 고려하여 교육정책 실행 컨설팅의 원리를 주체성, 전문성, 독립성, 학습성, 협력성, 책무성 여섯 가지로 제안하였다. 교육정책 실행 컨설팅은 학교의 자발성이 존재하지 않는 경우가 많으므로 컨설팅 진행과정에서 학교, 교원, 일선관료의 주체적인 참여를 이끌어내는 것이 무엇보다 중요하다. 교육정책 실행 컨설턴트에게는 학교컨설턴트에게 필요한 전문성 외에 해당 정책에 관한 풍부한 경험과 식견이 요구되며, 컨설턴트는 고객에게 가능한 독립적인 위치에서 객관적으로 조언하고 도움을 제공해야 한다. 교육정책 실행 컨설팅은 고객과 컨설턴트 모두에게 학습의 과정이며, 정책에 대한 학습도 중요시된다. 원활한 컨설팅 수행을 위해 고객과 컨설턴트 간 협력적인 관계 형성이 중요할 뿐 아니라, 컨설턴트에게는 정책에 참여하는 다양한 기관 및 개인들과 협력하는 능력이 필요하다. 또한 교육정책 실행 컨설팅에서는 고객과 컨설턴트 모두에게 있어서 정책목표 달성과 문제 해결에 대한 강한 책무성이 요구된다. 교육정책 실행 컨설팅의 개념 모형과 원리를 교육부의 학력향상형 창의경영학교 컨설팅 사례에 적용한 결과는 다음과 같다. 먼저 개념 모형에 비추어 검토한 결과, 학력향상형 창의경영학교 컨설팅은 문제의 정의 및 컨설팅의 목적, 참여주체, 컨설팅 과업에 있어서 개념 모형과 많은 유사성을 보이면서도, 정책주체들의 역량 강화나 학습 보다는 정책집행 모니터링을 강조하는 차이점이 있었다. 가장 큰 이유는 개념 모형에서는 상향식 접근으로서 적응적 집행, 정책 실행 관점에 입각하여 교원과 일선관료를 능동적인 주체로 설정한 반면, 학력향상형 창의경영학교 컨설팅은 전통적 집행관에 입각하여 정책 순응 확보를 보다 중시하였기 때문으로 보인다. 학력향상형 창의경영학교 정책 특성상 학교의 자율성 보다는 책무성이 강하게 요구되는 면도 있지만, 역량이 부족하거나 여건이 좋지 않은 학교일수록 중장기적인 역량 구축과 지원이 필요할 것으로 생각된다. 다음으로 교육정책 실행 컨설팅 원리에 비추어 본 결과, 학력향상형 창의경영학교 컨설팅에서는 협력성, 학습성, 책무성은 상대적으로 강조되고 있었지만, 주체성, 전문성, 독립성은 미흡한 것으로 판단되었다. 학교만을 컨설팅대상으로 파악하고 교육청을 컨설팅 관리자나 컨설턴트와 동일시함으로써, 학교와 교육청 모두의 주체적인 참여를 이끌어내는데 한계가 있었다. 또한 담당 장학사가 컨설턴트로서 상당수 참여하고 있어 객관적이고 독립적인 컨설팅이 이루어지기 힘든 문제가 있다. 따라서 학교와 교육행정기관을 모두 고객으로 포함하여 이들의 적극적인 컨설팅 참여를 유도하고, 다양한 외부전문가를 활용하여 컨설턴트의 전문성과 독립성을 강화할 필요성이 제기된다. 결론적으로, 교육정책 실행 컨설팅은 개별적인 학교컨설팅과 달리 일종의 정책으로서 특성을 가지며, 정부 차원에서는 순응 확보와 모니터링을 위한 도구로서 컨설팅을 활용하려는 경향이 있다. 하지만, 교육정책 실행 컨설팅은 정책이기 전에 하나의 컨설팅으로서 접근해야 하며, 정책성과 보다는 순수한 컨설턴트-고객 간의 관계, 학교와 교육행정가가 가진 문제들에 집중해야 한다. 교육정책 목표 달성과 컨설팅의 성패 여부는 성공적인 개별 컨설팅 사례의 축적 및 공유, 확산에 달려 있기 때문이다. 이를 위해서는 교육정책 실행 컨설팅의 개념 모형과 원리에 입각하여 고객과 컨설턴트의 역할을 다시 정의하고, 독립성과 전문성을 갖춘 컨설턴트를 양성·확보하며, 고객과 컨설턴트간의 협력적 관계를 토대로 정책주체들의 역량 강화와 학습 과정에 초점을 두어야 한다. 마지막으로, 향후 다양한 컨설팅 사례들을 검토함으로써 교육정책 실행 컨설팅의 개념 모형과 원리를 이론적으로 정교화할 필요가 있다는 점을 제언하였다.