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정권교체기의 교육정책 결정 및 변동과정 분석

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Authors
최홍삼
Advisor
신정철
Major
사범대학 교육학과(교육행정전공)
Issue Date
2014-02
Publisher
서울대학교 대학원
Keywords
정권교체기정책결정정책변동정책흐름모형WCU
Description
학위논문 (석사)-- 서울대학교 대학원 : 교육학과(교육행정전공), 2014. 2. 신정철.
Abstract
본 연구는 정권교체라는 전후하여 이러한 정책환경의 변화를 통해 교육정책이 결정되고 변동되는 과정에 대해 분석을 시도하였다. 연구대상 정책으로는 2008년부터 2012년까지 시행된 정부의 「세계수준의 연구중심대학 육성사업(WCU 육성사업)」을 선정하였는데, 이 사업은 2007년 참여정부 말기에 「세계적 수준의 선도대학 육성사업」으로서 극히 짧은 기간 내에 입안되어 국회 예산심의까지 처리되었으나 2008년 이명박 정부 출범
이후 세부 집행계획이 수립되는 과정에서 사업 명칭은 물론 사업의 집행방식과 지원대상, 지원액 등이 큰 폭으로 변동하였다는 점에서 정권의 교체를 전후한 정책결정과 변동을 포착하기에 적절한 사례이다.
이러한 정책사례를 분석하기 위한 모형으로서 본 연구에서는 Kingdon의 정책흐름모형을 선택하였다. 정책안이 최초로 제시된 2007년 6월부터 사업이 확정 공고된 2008년 6월까지의 기간을 대상으로 정부 각 기관이 작성한 사업 관련 자료와 국회의 회의록을 중심으로 자료를 수집하였으며, 사업에 참여한 정부와 국회의 관련 당사자와의 면담을 통해 공식자료에 드러나지 않은 정책과정에 대한 정보를 취득했다.

본 연구에서는 정부의 정책이 정권의 교체 과정에서 어떻게 결정되고 변동되었는지, 정부의 정책이 결정되고 변동되는 과정에서 나타난 주요 정책참여자는 누구이며 이들의 활동은 어떠한 방식으로 정책결정과 정책
변동에 작용하는지, 그리고 세계적인 연구중심대학을 육성하기 위한 정부의 정책이 결정되고 변동되는 과정을 Kingdon의 정책흐름모형의 관점에서 보면 어떠한 특징이 나타나는지를 중심으로 분석을 시도했다. 이를 바탕으로 연구결과를 요약제시하면 다음과 같다.
첫째, 전체 정책과정은 「세계적 수준의 선도대학 육성사업」의 정책결정과정과 「세계수준의 연구중심대학 육성사업」으로의 정책변동과정으로 구분할 수 있다. 정책결정과정에서는 ‘대학의 국제경쟁력 강화’와 ‘대학 재정지원 확충’이라는 정책문제에 대해 교육부, 국회 등에서 이에 대한 공감대가 형성되어 있으나 중앙예산기관의 반대로 정책과정이 진행되지 못하던 상황에서 정권 말기의 정치적 상황, 그리고 이와 더불어 대입 수능반영비중과 관련하여 대학과 합의가 필요한 상황 등이 정치적 흐름으로 작용하여 ‘고등교육 재정 1조원 증액’이라는 정책의 창이 열렸고, 이의 집행안을 마련하는 과정에서 총액지원형 사업으로서 「세계적 수준의 선도대학 육성사업」이 입안되었으며, 이 과정에서 대통령이 정책활동가로서 정책과정에 작용하였다. 뒤 이어 정책변동과정에서는 전 단계의 정책안이 구체적인 집행계획을 마련하지 못한 상태에서 정권의 교체라는 정치의 흐름이 개입하였고, 이에 따라 성과중심지원형으로 집행방식이 변경되는 정책의 창이 형성되었으며, 집행방식의 변경에 따른 문제를 해결하기 위해 정책과제가 세분화되고 그 과정에서 융·복합 과제 신설이라는 새로운 정책안이 유입된다. 정책변동과정에서는 대통령비서실의 교육수석비서관이 정책활동가로서 정책과정에 작용하였다.
둘째, 정책결정과 변동과정에서 정책흐름모형을 구성하는 세 흐름 중 ‘정치의 흐름'은 독립적으로 작용했다. 정치의 흐름은 정책문제 혹은 정책대안과의 상호작용을 통해 형성되기보다는 문제와 대안이 존속중인 상태에서 별개의 맥락 하에 생성되어 다른 흐름과 결합(coupling)하였다. 이는 우리나라와 같이 대통령과 대통령비서실의 권력이 강한 체제 하에서는 정치의 흐름이 독립적으로 형성될 경우 이의 작용에 따라 정책이 결정 혹은 변동될 수 있음을 시사한다. 정치의 흐름의 영향은 정치과정이 ‘산출’을 결정하는 내부과정으로 이루어질 경우, 그리고 정책문제와 정책대안이 명확하게 집약되지 못한 상황에서 정부 내 특정 부처만이 정책형성에 반대할 경우 보다 효과적으로 행사될 수 있다.
셋째, 정책이 결정되고 변동하는 과정은 정책흐름모형의 세 흐름 중 ‘정책문제의 흐름’과 ‘정치의 흐름’이 결합된 ‘부분결합’(Solecki & Michaels, 1994)의 형태로 진행되었다. 정책흐름모형의 전제조건을 모두 갖춘 사례는 흔치 않은 바, 본 연구의 사례에서도 ‘정책대안의 흐름’이 조직화되지 못한 채 정책의 창이 열렸다. 이 과정에서 정책문제와 정책대안에 대한 공론화가 생략되고 이에 따라 관련 당사자 간 합의의 기회 자체가 봉쇄되면서 정책대안의 탐색은 행정부 내부에서 top-down식 과정으로 진행되었다. 이러한 top-down식 정책과정은 정책의 결정 혹은 변동의 기간이 매우 짧아 정책에 대해 논의할 여유가 주어지지 않을 경우 나타날 가능성이 높다.
넷째, 정책활동가는 정치의 흐름을 주도하는 자로서 활동하였다. 본 연구의 대상 사업에서는 정책공동체와 이익집단의 작용이 미약한 반면 정책활동가의 작용이 매우 강하게 나타난다. 정책활동가는 두 과정에서 자신들의 활동이 없었더라면 나타날 것이라 기대하기 힘들었던 정책의 변화를 이끌어낸다. 특히 행정부 내의 정책활동가의 영향력이 강하게 나타났으며, 구체적으로는 대통령 혹은 대통령비서실과 같은 행정부 내 상위기관의 의사가 하위기관을 구속하는 형태로 정책과정이 진행되었다. 이는 정치과정이 정부 외부의 투입과정이 아닌 내부의 산출과정을 중심으로 발생했음을 의미한다.
다섯째, 위와 같이 정책활동가 주도로 정치의 흐름이 형성되어 열리는 정책의 창은 ‘정치의 창’(Zahariadis, 2003)의 형태로서 나타나기 쉽다. 정책결정 혹은 정책변동의 주도자는 정책대안을 우선시하여 이에 적합한 정책문제를 찾게 되는데, 의도한 대안을 관철시키고자하는 과정에서 대안의 구체화가 충분히 이루어지지 않거나 대안에 대응하는 정책문제의 흐름이 충분히 성숙하지 않은 상태에서 대안이 추진될 수 있다. 따라서 창이 열린 이후, 전 단계에서 발생한 문제에 대해 해결책을 탐색하는 과정이 나타날 가능성이 있다.
마지막으로, 본 연구대상 정책과정 사례만으로는 Kingdon 모형의 한국 정책과정에 대한 적용의 한계 여부를 논할 수 없다. Kingdon의 정책흐름모형은 미국과 같이 대규모의 정책공동체와 그들의 정책대안이 완전경쟁적 성격을 띠지 않을 경우에는 적용에 한계가 있다는 연구결과가 있다(최성락·박민정, 2012). 「WCU 육성사업」의 정책결정과정에서도 정책공동체의 활동과 정책대안의 흐름이 두드러지지 못했다는 점에서 일맥상통하는 바가 있다. 그러나 이는 정책공동체가 정책대안을 형성할 충분한 기간이 제공되지 않은 상태에서 정권교체라는 사건을 전후하여 급속히 정책의 창이 열린 사례인 바, 이를 바탕으로 정책체제가 구조적으로 정책공동체 형성에 미흡했는지 여부에 관해 단정할 수는 없을 것이다.

본 연구에 따른 논의사항을 바탕으로 한 정책적 제언으로는 첫째, 대규모의 정책사업, 특히 정권의 교체와 같은 급격한 정책환경의 변화가 예상되는 시점에서는 top-down형 정책과정을 되도록 지양하고 문제에 대한 충분한 공론화를 거친 후 정책과정을 진행시켜야 한다는 점, 둘째, 대학의 의견을 조직적으로 결집할 수 있는 매개 역할을 담당할 조직 혹은 기관의 역할이 요구된다는 점, 마지막으로 정책결정과정과 정책변동과정 모두에서 국회의 역할이 미미하였다는 점을 지적할 수 있다.
This study analysed the making and the change of an education policy before and after a regime change in Korea. The policy targeted for the analysis is 'The World Class University(WCU) Program'. This project was originally introduced as 'World Class Leading University Program' in a very short period of time at the end of Roh Moo-hyun administration in 2007 and the policy was drastically changed by Lee Myung-bak administration right before the original project became effective in 2008. Kingdon’s Policy Stream Model(PSM) was used as theoretical framework for analysing the case. Government agencies’ data related to the project and the minutes of the National Assembly during that period were collected. In addition, in order to obtain the precise information about the policy process which cannot be captured in the official data, the persons in charge in the administration and the National Assembly who were involved in this project were interviewed.
According to the analysis, the entire policy process was subdivided into two phase
the policy making on the 'World Class Leading University Program' in Roh administration and the change into the 'World Class University Program' in Lee administration. In the policy making process, it was found that the political conditions towards the end of the regime and the need for an agreement with universities served for the politics stream, with the President's involvement as a policy entrepreneur. In the policy change process, the regime change became the politics stream and the Presidential Secretary for Education, Science and Cultural affairs served as a policy entrepreneur.
Based on the analysis, this study discussed the following. First, the politics stream worked independently in the policy making and the policy change. Second, the process of policy making and change consists of the problem stream and the politics streams. Third, the policy entrepreneur had strong initiatives in the politics stream. Fourth, the policy window, which was opened following the formation of politics stream led by such policy entrepreneurs, is prone to manifest itself in the form of a political window. Finally, the limitations of applying the Kingdon model to Korean policy process cannot be discussed by the target policy process alone.
This study made the following suggestions for policy. First, in large-scale policy projects, especially when a radical transition of policy environment such as regime change is likely to occur, a top-down policy process should be avoided if possible. Instead, policy issues need be made publicly to the fullest extent before proceeding with the policy process. Second, an organization or government agency should play an intermediary role to gather and organize the views of universities. Lastly, the National Assembly should fulfil its duties, e.g. checks and balances and post-hoc policy tests, in the process of policy making and change.
Language
Korean
URI
http://hdl.handle.net/10371/127984
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Appears in Collections:
College of Education (사범대학)Dept. of Education (교육학과)Theses (Master's Degree_교육학과)
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