이승만의 『독립정신』과 제헌헌법의 대통령제 정부형태

Abstract

이승만은 상해 임시정부의 초대 대통령이었고 대한민국 제헌국회 의장 및 제1, 2, 3대 대통령으로서 대한민국 헌정사의 중심적 위치에 있었으나, 그에 대한 평가는 극단적인 찬양론에서 극단적인 비난론에 이르기까지 크게 엇갈리고 있다. 특히 오랜 기간 미국에서 생활한 이승만의 대통령직에 대한 권력욕과 집착 때문에 제헌헌법에서 대통령제가 채택되었다는 비판이 있었다. 그런데 이승만은 『독립정신』에서 미국식 대통령제 정부형태, 즉 민주정체가 가장 뛰어난 정치제도라고 평가하였다. 청년기 이승만의 사상이 집대성되었다고 볼 수 있는 위 저서에서 그러한 평가가 이루어졌고, 이승만이 해방 이후 제헌국회의장으로서 헌법제정 과정에 깊숙이 개입하였다는 점을 상기해 볼 때, 청년기 이승만의 정치제도론이 제헌헌법의 대통령제 정부형태로 이어진 것이 아닌지 의문이 든다. 최근 학계에서는 이와 같은 이유로 이승만이 구한말 이미 공화주의자였다고 보는 견해가 주류를 이루고 있으며, 제헌국회가 어떠한 이유 및 어떠한 경위로 대통령제 정부형태를 채택하게 되었는지에 대한 정치학적 분석도 활발하게 진행된 바 있다. 그러나 청년기 이승만의 정치제도론과 제헌헌법 사이의 규범적 연속성에 대한 헌법학적 분석은 아직 제대로 이루어지지 않고 있다. 이와 같은 종래 학계의 견해에는 몇 가지 문제가 있다. 첫째, 이승만의 정치제도론이 어떠한 과정을 통해 형성되었는지가 충실하게 규명되지 아니하였고, 둘째, 이승만의 『독립정신』에 대한 정치한 분석이 결여되어 있으며, 셋째, 이승만의 『독립정신』 저술 이후 그의 정치제도론이 어떻게 유지 혹은 변화되어 갔는지에 대한 고찰이 빠져있다는 것이다. 이러한 문제의식에 따라 이 논문은 제2장에서 먼저 『독립정신』저술 이전 미국의 민주주의를 체험하고 돌아온 서재필, 윤치호의 영향 및 이승만의 정치·언론활동을 조명함으로써 이승만이 『독립정신』을 저술하게 된 경위와 그의 정치제도론이 형성된 배경을 살펴본다. 특히 이승만이 논설을 기고하였던 『제국신문』에는 『독립정신』 저술 직전 이승만의 근대국가 수립 구상이 담겨 있어 『독립정신』을 분석하는데 큰 도움을 줄 것이다. 제3장에서는 『독립정신』에 드러난 정치제도론의 특징을 분석한다. 이승만의 정치제도론은 구한말을 배경으로 전개된 것이기 때문에 오늘날의 정치제도론과는 많은 차이를 보이며, 동시대를 살았던 다른 개혁가들의 사상과도 구별되는 특징을 갖고 있다. 이러한 이승만의 정치제도론을 제대로 이해하기 위해서는 그의 견해를 오늘날 헌법학적 관점에서 재조명해 볼 필요가 있다. 이승만이 사용하고 있는 민주정체라는 개념이 오늘날의 대통령제 정부형태 혹은 공화제에 정확하게 대응하는 것인지, 민주정체가 가장 선미하다고 평가한 근거가 무엇인지 등을 분석하여 그의 정치제도론 전체를 일관되게 파악한 후에야 그의 정치제도론이 가지고 있는 특징들을 제시할 수 있을 것이다. 이승만은 정치제도를 평가함에 있어 국민주권의 원리를 주된 기준으로 삼으면서도 정책적인 관점에서는 국제정세 및 조선의 현실을 기초로 어떠한 정치제도를 도입할 것인지 선택한다. 이 논문에서는 미국식 정치제도를 궁극적인 개혁의 목표로 세워 놓고도 현실적인 난관을 감안하여 탄력적이고 점진적으로 민주정체 입헌을 주장하는 그의 정치제도론을 가리켜 조건부 민주정체 개혁론이라고 평가하고, 이것을 중심으로 이승만의 정치제도론이 갖는 특징적 요소들을 순차적으로 분석한다. 제4장에서는 『독립정신』 저술 이후 이승만의 정치제도론이 어떻게 유지 혹은 변화되어 가는지를 추적해 본다. 이승만은 3·1독립운동 이후 탄생한 여러 임시정부로부터 지도자로 추대 받는데, 그는 어느 정부의 제의를 수락할지를 결정함에 있어서 그 정부의 통치구조가 자신의 정치제도론에 잘 부합하는지를 중요하게 고려하고 있다. 그 후에도 이승만은 임시대통령 직함 사용문제 등 수 많은 정치적 논쟁에서 자신의 정치제도론을 반복적으로 언급하고 있다. 여기서는 이와 관련된 문서를 분석하여 세 가지의 잠정 결론을 도출하고자 한다. 우선 이승만이 국제정세의 변화를 예의주시하며 『독립정신』 저술 이후 자신의 정치제도론이 옳았는지를 계속 검증하여 왔다는 것이다. 다음으로 그러한 검증작업을 통해 그러한 정치제도론을 정치적 논쟁에서 상대방을 설득하는 이론적 근거 내지 도구로 사용하였다는 것이다. 마지막으로 그러한 논쟁 과정에서 이승만의 정치적 주장을 살펴보면, 제3장에서 추출했던 특징적 요소들이 일관되게 유지되고 있다는 것이다. 이러한 세 가지의 잠정 결론 내지 가설을 논증함으로써 구한말 『독립정신』에 드러난 이승만의 정치제도론이 제헌국회에 이르기까지 계속 유지되고 있었다는 잠정적 결론을 도출해 낼 수 있을 것이다. 그 다음에는 이승만의 정치제도론이 어떠한 경위로 제헌헌법에 반영될 수 있었는지를 살펴본다. 이승만과 한국민주당은 정부형태 및 정부운영방식을 놓고 첨예하게 대립하였으므로 이승만과 한국민주당의 공생과 견제관계 및 제헌국회 내에서의 권력경쟁 과정을 조명함으로써 대통령제 정부형태의 헌법을 제정함에 있어 이승만이 제헌국회에 얼마나 많은 영향을 미쳤는지 알 수 있다. 최종적으로 이 논문에서는 위와 같은 분석과 고찰을 통해 이승만의 『독립정신』에 담긴 정치제도론이 제헌헌법의 대통령제 정부형태에 반영되었고, 양자 사이에 규범적 연속성 내지 동일성이 있었다는 점을 근거로 이승만의 『독립정신』이 대통령제 제헌헌법의 맹아적 단계 내지 기원적 형태였다는 평가를 내리고자 한다.