현행 감사원 제도에 대한 비판적 연구

Abstract

이 연구의 목적은 현행 감사원 제도에 대한 비판적 문제제기를 통하여 바람직한 감사원 제도를 궁구해 보고자 하는 것이다. 먼저 공공감사 및 최고감사기구의 개념 및 특성을 명확히 규정하고, 이를 바탕으로 규범적 측면과 현실적 측면을 모두 고려하여 현행 감사원 제도의 문제점을 검토하였다. 이는 현행 감사원 제도의 문제점을 보다 종합적으로 고찰하기 위한 것이다. 현행 감사원 제도는 헌법상 대통령소속으로서 회계검사 기능과 직무감찰 기능을 모두 수행하는 구조이다. 이러한 구조는 과거 감사원 설립 주동세력이 강력한 대통령제를 기반으로 한 안보확보와 경제성장을 추구하였다는 것과 관련을 맺는다. 현행 감사원 제도는 효율성을 위해 조직의 독립성을 후퇴시킨 구조라고 할 수 있다. 현행 감사원 제도는 재정민주주의 원리에 비추어 문제가 있다. 재정민주주의 원리는 재정의회주의에 의하여 실현되기 때문에 이에 부합하기 위해서는 의회가 집행부의 재정에 대한 실질적 통제를 할 수 있는 여건이 마련되어야 한다. 그런데 현행 감사원 제도는 오히려 재정의회주의 원리의 공동화를 야기하는 주된 원인이 되고 있다. 또한 현행 감사원 제도는 권력분립 원리에 비추어도 문제가 있다. 현행 감사원 제도는 피감사기관인 집행부에 소속되어 있기 때문에 감사의 절차적 정당성 차원에서 문제가 있고, 의회와 집행부 사이의 권력 불균형을 초래하는 원인 중 하나이다. 그리고 서로 이질적인 회계검사와 직무감찰 기능을 모두 처리함으로 인하여 불합리함을 발생시키고 있다. 한편 현행 감사원 제도는 실제 사회현실을 고려할 때에도 문제가 있다. 현행 감사원 제도에서는 성과감사가 감사원의 감사유형으로 확고하게 자리잡았다고 보기 어렵다. 그리고 국가 및 사회의 규모가 과거와는 비교할 수 없이 커지면서 감사 체계의 분권화 필요성이 매우 커지고 있는데, 현행 감사 체계는 감사원 중심의 중앙집권적 구조를 이루고 있어 감사자원을 전략적으로 활용하기가 사실상 어렵다. 또한 국정감사의 경우 효율적인 감사를 위해서는 상시적인 회계검사 기관에 의한 보조가 필요한데, 현행 감사원 제도는 집행부 소속이기 때문에 그러한 보조가 사실상 어렵다. 게다가 현행 감사원 제도는 집행부로부터 실질적인 인사상 독립성을 확보하고 있다고 보기도 어려운 실정이다. 그동안 감사원은 자체적으로 감사 체계를 개선하기 위하여 노력해 왔다. 하지만 헌법상 이미 고정되어 있는 구조로 인하여 개선에는 한계가 있었다. 감사원이 대통령소속으로서 직무감찰 기능까지 계속해서 유지해 왔기 때문에, 감사원의 자체의 개선 노력은 제한될 수밖에 없었던 것이다. 따라서 현행 감사원 제도의 문제점을 근본적으로 해결하기 위해서는 헌법개정을 전제로 한 제도 개선이 필요하다. 현행 감사원 제도 개선을 위해서는 다음의 네 가지 방향으로의 개선이 필요하다. 첫째 감사원의 의회로의 소속 변경이 필요하다. 둘째 의회 내 감사원만을 전담하는 위원회 설치, 감사원장 및 감사위원의 임기 장기화 및 임명방법의 변경을 통하여 감사원의 독립성을 보다 강화해야 한다. 셋째 감사원은 회계검사기관이 되어야 한다. 직무감찰은 집행부 내부통제 기능이기 때문에 감사원의 기능에서 배제할 필요가 있다. 넷째 감사원은 성과감사 중심의 국가컨설팅 기구로 기능하여야 한다. 이를 위해 감사원은 현행과 같은 중앙집권적인 체제의 감사 체계를 탈피하여 자체감사가 중심이 되는 감사 체계를 마련될 필요가 있다. 향후 헌법개정을 통하여 이러한 감사원 제도를 마련할 수 있다면 현대적 감사 체계 구축이 가능해진다고 본다. 이를 통해 의회주의의 위기를 극복하며, 제왕적 대통령제로 인하여 발생할 수 있는 권위적이고 비효율적인 국정운영도 어느 정도 합리화할 수 있으리라 생각한다.