정당의 공직후보자 추천과정에 관한 사법적 통제와 그 한계

Abstract

현대사회의 정치과정은 다변화되었지만, 그럼에도 불구하고 국민의 대표를 선출하는 선거는 대의제적 현실에서 여전히 가장 중요한 정치과정임에 틀림없다. 선거는 공정하고 민주적이어야 하며, 유권자의 의사를 제대로 반영하여야 한다. 무소속 후보자들도 존재하기는 하지만, 현실적으로 우리의 선거는 정당이 추천한 후보자 중에서 선택하는 방법으로 이루어지므로, 선거의 제한된 풀을 만들기 위한 과정, 즉, 정당에서 공직후보자를 선출하는 과정 또한 선거의 필수적 이전단계로서 공정하고 민주적이어야 한다. 그런데 해방 이후 우리나라 정당의 공천과정은 그리 투명하거나 민주적이지 못하였고, 사법부 또한 이러한 공천과정을 통제하는데 있어서 소극적이었다. 법원은 2000년대 초반까지 공천이 사법심사의 대상이 아니라는 이유로 각하하는 입장을 취해왔다. 이러한 태도에 대하여 학계를 비롯한 사회 각층의 비판이 있어왔고, 2000년 이후부터는 사법부 또한 좀 더 정당 공천의 민주성 여부에 대하여 적극적으로 심사하고자 시도하고 있는 것으로 보인다. 사법부가 정당 공천을 심사함에 있어서 우선적으로 기준이 되는 것은 정당법이나 공직선거법에 규정된 공천 관련 조항들일 것이나, 우리 법제는 정당의 공직후보자 추천에 관한 많은 부분을 법률에 규정하고 있지 아니하고, 자치법규인 당헌·당규에 위임하고 있으므로, 각 정당의 당헌·당규는 사법 통제에 있어서 중요한 기준이 된다. 현재 각 정당의 당헌·당규에는 공천과 관련해서 공천위원회 등 심사기구를 구성하고, 경선이나 당원투표를 실시하는 것을 원칙으로 하는 등 그 절차에 있어서 민주적인 내용을 포함하고 있다. 그러나 각 정당의 정당 공천 규율 내용에 차이가 있어 이를 기준으로 한 사법부의 통제가 일관성이 없어 보일 가능성이 있다. 결국, 핵심적인 문제는 이러한 상황에서 사법부가 정당의 공천에 대한 통제의 정도와 방법이 될 것인데, 비례대표의 경우와 지역구 대표의 경우 선출방법과 대표성의 의미가 달라서 통제방법에 있어서도 차이가 있을 수 있으므로 이를 구별하여 살펴보기로 한다. 비례대표의 경우 명부상 일정 순위까지는 정당의 추천이 곧 당선을 의미하므로, 일반적으로 그 통제의 정도가 높아져야 한다고 보아야 할 것이나, 또 정당의 특성을 잘 드러내는 후보들을 추천할 자율권도 보장해 주어야 할 필요성도 있다. 그러므로 형사적인 통제, 즉 공천 헌금 등 선거 범죄의 경우는 엄격하게 이루어져야 할 것이나, 민사적 통제에 있어서는 내용보다는 절차적인 부분을 통제할 수밖에 없을 것이다. 지역구 후보의 경우 정당이 추천한 후보자가 다시 다른 당의 후보와 경쟁하는 상태에 놓이게 되므로, 일반적으로는 정치적 경쟁 시장에 의한 통제가 이루어져 사법적 통제의 필요성이 비교적 낮다고 볼 수 있다. 그러나 우리나라 지역구 대표 선거가 현실적으로 자유로운 정치와 사상의 경쟁상태라고 보기는 어렵고, 정당의 추천이 곧 당선을 의미하는 지역도 존재한다. 그리고 지역구 후보의 경우도 마찬가지로 당헌·당규상의 절차를 위반한 공천, 내용상으로 비민주적인 공천이 있을 수 있으므로 통제가 필요하다. 하급심의 결정들을 분석해 본 결과, 2010년부터 결정들이 어느 정도 축적되어 정당의 공천을 무효화시킬 만큼의 중대한 하자가 어떤 것인지에 대해서 일정한 기준 혹은 경향이 생기게 되었다. 하급심이 중대한 하자로 본 경우는 후보자의 자격 문제, 선거관리 부정의 문제, 여론조사 오류의 문제, 의사정족수‧의결정족수(선거인 자격)의 문제 등이었다. 그 외에 선발기준 비공개, 컷오프 제도 등에 대해서는 정당의 자율성을 존중하여 기각하였다. 법원의 판례 및 가처분결정을 살펴보면, 사법부는 이익형량을 통해 당내 경선의 효력 여부를 판단함에 있어서 공직선거법 제224조의 선거에 관한 규정에 위반된 사실이 있는 때라도 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때에 한하여 선거의 전부나 일부의 무효 또는 당선의 무효를 결정하거나 판결한다는 기준을 원용하고 있는 듯하다. 즉, 공천과정에서의 위반행위가 그 공천결과에 영향을 미친 경우는 이를 공천을 무효화시킬 만큼의 중대한 하자로 보는 것이고, 그 결과에 영향이 없었더라면 경미한 하자로 보는 것이다. 공천과정의 경미한 하자를 이유로 모든 공천을 다 무효화시키는 것은 타당하지 않다는 점에서, 이러한 기준은 타당성이 있다. 다만, 정당 간 평등의 문제, 정당의 자치와의 관계, 고정명부식에서 비례대표 후보 명부 통제방식의 한계, 전략지역의 선정과 관련하여 사법부가 현상유지적 판단을 할 수 밖에 없는 점, 그리고 경미한 하자와 중대한 하자를 구별하는 기준이 있다 하더라도 모든 공천 하자가 유형화되지 않은 상황에서는 해당 재판부가 개별적인 판단을 할 수밖에 없는 점 등은 사법적 통제의 한계로 지적된다.