행정입법에 대한 의견수렴절차 연구

Abstract

행정입법은 우리 법체계의 주요 구성부분으로 자리매김하여 광범위한 사회 영역을 규율하고 있다. 그러나 구체적인 사항에 관하여 주관 행정청이 올바른 기준을 설정하는 것은 어렵고 복잡한 작업이다. 그렇기 때문에 결론에 이르게 된 과정인 행정입법절차가 중요하게 된다. 사회의 다양한 입법 근거 사실들이 정확하게 포섭되도록 의견수렴절차를 거치는 것이 절차적 정당성의 확보를 위해 필요한 것이다. 다시 말해 법치국가 원리에 따른 행정입법을 위해 행정입법절차의 투명성이 보장되어야 하는 것이다. 우리나라 행정법체계는 행정절차법을 통하여 절차의 민주성과 투명성의 측면에서 괄목할 만한 성장을 하였다. 그러나 행정입법의 경우 그러한 발전의 사각지대에 놓여있다고 볼 수 있다. 여전히 많은 경우에 있어 행정청의 직권에 의한 행정입법과 그 집행이 이루어지고 있다. 이는 행정법체계의 다른 영역에서의 진보와 견주어보았을 때 부끄러운 현실이 아닐 수 없다. 따라서 행정입법절차를 현실적으로 개선, 강화할 수 있는 방법은 무엇이 있는지 열린 마음으로 숙고해 보아야 한다. 이는 곧 행정과 국민의 관계설정의 문제이다. 행정입법절차는 단순히 행정입법을 위한 행정청의 사무처리과정이 아니라 결과물인 행정입법의 적법성과 이에 근거한 후속처분의 적법·타당성을 보장하기 위한 것이다. 즉, 행정입법절차는 법치국가 원리에서 비롯된 행정입법의 내용적 타당성 확보, 행정의 투명성 제고 그리고 국민의 사전적 권리구제 수단이라는 고유의 기능이 있다. 이러한 순기능은 행정입법절차를 하나의 일반적 체계로서 파악하는 관점을 통하여서만 충분히 달성될 수 있다. 행정입법절차에 관한 체계적 논의는 독일과 미국에서 오랜 기간에 걸쳐 이루어진 바 있다. 따라서 행정입법절차 특히 의견수렴절차의 발전 및 적용에 관한 연구 자료로서 독일과 미국의 논의를 분석하기로 한다. 독일의 경우 일반적인 행정입법절차 규정의 마련에 관한 논의가 심도 있게 이루어지고 있다. 미국의 경우 행정입법절차의 지나친 경직화와 그 반작용으로서 절차적 요건의 잠식의 시행착오 사이를 오가며 광범위한 연구 및 실제 적용례의 분석이 있었다. 먼저 현재 우리나라 행정입법절차에 대한 의견수렴 방법을 간략하게 살펴 개선이 필요한 부분을 확인하도록 한다. 그리고 독일과 미국의 행정입법제도 운영 그리고 개선 논의를 참고하여 시사점을 찾아보기로 한다. 이에 따라 양국의 행정입법에 대한 의견수렴절차의 선진적인 부분은 수용하고 시행착오는 반목으로 삼아야 할 것이다. 마지막으로 이를 바탕으로 의견수렴절차의 핵심 요소들을 정제하여 향후 우리나라의 행정입법절차에 적용될 수 있는 의견수렴절차의 모델을 구상해본다. 이러한 모델은 주관 행정청의 행정입법 재량을 존중하는 탄력적 성격을 가진다. 의견수렴절차에 참여하는 관계자 집단은 행정입법 내용의 이해관계 조정의 요소, 전문성 요청의 요소, 법률전문성의 요소에 따라 확정할 수 있다. 행정입법에 관한 학계의 연구는 다수 이루진 바 있으며, 정부의 각 부처에서도 계속적으로 행정입법제도의 개선에 관한 연구를 시행하고 있다. 본 논문은 선행 연구를 기반으로 하되 새로운 시각으로 창의적인 모델을 제시한 시도라고 할 수 있다. 그렇기 때문에 앞으로 계속적인 연구와 행정실무에 대한 분석으로 뒷받침되어야 할 것이다.