獨逸法을 통해 본 行政立法에 대한 國會의 直接統制 改善方案에 관한 硏究

Abstract

國 文 抄 錄

오늘날 사회적 복지국가 그리고 행정국가의 심화 속에서 행정부가 의회입법을 적극적으로 보충하여야 할 필요성이 커졌고 그 결과 행정입법은 양적으로 법률보다 그 수가 많을 뿐만 아니라 질적으로 보더라도 국민생활에 큰 영향을 미치는 실질적인 내용들이 법률이 아닌 행정입법에 규율되는 일이 빈번히 나타나고 있다.

그런데 이러한 행정입법은 상당한 남용현상을 보이고 있으며 이에 대한 통제도 미비하여 국민권익 침해로 이어질 수 있다는 문제를 낳고 있다. 우리나라는 과거 장기간의 독재정권 시절을 거치면서 정부의 편의적이고 권위적인 행정관행이 여전하고, 특히 정부의 법률안제출권, 집권여당과의 결합 등으로 정부는 처음부터 광범위하게 위임할 수 있는 수권조항을 정부제출법률안에 정하고 이를 그대로 의회에서 통과시키는 방법을 통하여 자신의 임의대로 행정입법을 제정하여 시행할 개연성이 높다 할 수 있다. 이 같은 상황 하에서 위임의 목적 내지 기준을 명확하게 정하여야 하는 수권법률이 골격화됨으로써 본질적이고 중요한 사항까지도 행정입법으로 제정되고 있다. 그리고 위임의 범위?형식을 벗어나거나 심지어 위임의 근거도 없이 행정입법이 제정되기도 하는 등 실제로 행정입법이 남용되는 사례가 적지 않다. 이는 소위 의회주의 내지 민주주의의 위기, 법치국가의 위기의 한 단면이라고까지 할 수 있을 것이다.

이러한 행정입법의 남용은 국회가 입법권을 행사함에 있어 국가의 본질적 결정을 스스로 하고 행정부에 위임할 사항을 구체적으로 범위를 정하여 위임하여야 하는 등의 헌법상 책무를 방임한 결과이기도 하다. 또한 그동안 행정입법에 대한 통제의 주된 기능을 수행해온 사법적 통제가 기본적으로 통제에 소극적인데다, 행정입법의 한계로서의 헌법 제75조 등에 기한 수권법률의 명확성 요구의 기준으로 제시하고 있는 예측가능성 개념이 모호하고, 명확성요구의 정도와 기준을 완화시키고 있는 등의 이유로 통제로서 일정한 한계를 보이고 있는 것과도 무관치 않다고 할 수 있다.

이처럼 국민권익 침해 우려가 높은 행정입법의 점증과 강력한 정부 입법권 그리고 국회 및 사법통제의 한계 등 상황 속에서 행정입법이 본래의 기능을 발휘하여 국민의 기본권 보장, 국가공동체 목적 실현 등을 위해 작동할 수 있도록 하기 위하여 행정입법의 한계를 여하히 설정하고 그 통제를 어떻게 할 것인가를 고민하지 않을 수 없다. 그동안 많은 학자들이 이 같은 인식 하에 행정입법 통제의 중요성을 강조하고 효율적인 의회통제수단의 도입 등을 주장하고 있으나 아직 괄목할 만한 제도화는 이루어지지 않고 있다. 특히 연구자가 행정입법에 대한 최적의 통제수단이라고 생각하는 의회의 직접적 통제제도의 미비는 안타까운 일이다.

행정입법에 대한 국회의 직접통제는 기본적으로 행정입법제정에 있어 광범위한 위임으로 야기되는 행정부의 폭넓은 재량과 남용가능성에 대한 통제라는 의미와 함께, 선출되지 않은 행정부의 공무원에 의해 비공개적?불투명한 절차를 통해 생성되는 행정입법을 국민의 대의기관인 의회가 민주적 절차에 기한 통제를 가함으로써 행정입법의 민주적 정당성을 제고하고 그 규범적 정당성을 담보하는 의미, 또한 사전적?직접적 통제로서 적정성 심사까지도 가능한 의회직접통제를 통해 사후적?간접적 통제인 사법적 통제의 한계를 극복?보완할 수 있는 제도적 의의, 권력분립원칙에 기한 견제와 균형 그리고 의회주의의 위기 극복 등의 면에서, 그리고 수권법률의 명확성요구의 완화라는 실체적인 규제부족을 보상 내지 보완하는 중요한 의의를 갖는다 하겠다.

위와 같은 문제의식 하에 본 논문에서는 행정입법에 대한 의회직접통제의 법제적 강화 내지 보완을 위해 우리의 법제에 크나큰 영향을 미치고 있는 독일의 행정입법통제 중에서 동의권유보, 변경권유보 등 의회의 직접적 통제(의회관여)에 관한 논의를 중점 분석하기로 한다. 또한 이러한 분석을 바탕으로 독일의 의회직접통제제도를 우리 법제에 도입하는 것이 헌법상 가능한지 여부와 가능하다면 어디까지 가능한지 그 범위 등을 검토하고, 구체적 도입방안을 개별적 의회직접통제와 일반적 의회직접통제 그리고 헌법 개정 등으로 나누어 고찰하고자 한다. 더불어 국회의 직접적?일반적 통제라 할 수 있는 국회법 제98조의2의 행정입법의 국회제출 및 검토제도의 문제점과 개선과제 등도 살펴본다. 결국 본 논문은 독일의 의회직접통제제도의 분석을 통해 우리 국회의 행정입법에 대한 직접적 통제를 위한 비교법적인 시사점을 찾음으로써 우리의 미약한 의회통제제도를 적극적으로 개선시키고자 함에 그 목적이 있다.

주제어 : 행정입법, 행정입법의 남용, 행정입법의 통제, 의회통제(의회관여), 의회직접통제, 독일 의회직접통제, 동의권유보, 변경권유보

학번 : 90275-594