행정형벌의 책임주의적 해석론에 관한 연구

Abstract

제재수단으로 형벌을 채택하고 있는 이상, 그 소재를 불문하고(형법전인지 특별형법전인지 행정형법전인지 여부) 형법 총칙과 죄형법정주의, 특히 책임주의가 적용되므로 유추해석은 금지되고 문리해석을 엄격히 하여야 한다.

각종 행정법령은 행정의 실효성을 확보하기 위하여 다양한 수단을 강구하고 있는데, 일반적으로 각 법령의 마지막 장에서 벌칙이란 제목 하에 1) 행정형벌(징역 또는 벌금), 2) 양벌규정, 3) 과태료(행정질서벌)를 순차 열거하고 있다. 이러한 벌칙규정, 소위 행정벌은 모든 유형의 행정법상 의무(작위의무 또는 부작위의무) 불이행 시 활용할 수 있고, 특히 행정형벌의 경우 그 위하적 효력 때문에 매우 흔하게 활용되고 있는 것이 현실이다.

사회윤리적 비난을 전제로 한 전통적인 형사범(소위, 자연범)과 비교할 때, 행정범의 경우 행정기능 확보를 위해 실정법에 입안됨으로써 처벌이 이루어진다는 차이가 있으나(소위, 법정범) 시간의 경과로 인해 행정범 처벌로써 보호하려는 파생적 생활질서가 형사범 처벌로써 보호하려는 기본적 생활질서로 편입될 수 있다는 점에서, 행정범과 형사범은 상대적으로 구별되는 것이다. 행정벌은 행정형벌과 행정질서벌로 대별할 수 있는데, 전자(前者)는 행정의 목적을 직접 침해하는 행위를 대상으로 하는 것인 반면, 후자(後者)는 행정의 목적을 간접적으로 위태롭게 하는 수준의, 위법성이 경미한 행위를 대상으로 한다는 차이가 있다. 이와 같이 행정형벌과 행정질서벌의 대상은 이론상 구분되는 것이지만, 실제로는 행정기능 확보라는 행정편의적인 사고가 바탕이 되어 행정형벌이 남용되는 현상이 발생하였고, 이러한 현상에 대한 반성으로 최근 행정형벌의 비범죄화가 활발히 진행되고 있으며, 이러한 기류와 더불어 과태료의 일반법이라 할 수 있는 「질서위반행위규제법」이 2008년부터 시행되고 있는 상황이다.

법인에 대한 형사처벌은 행정법령상 주로 양벌규정에 의하여 이루어지고 있는데, 1961년 일본법령을 계수하여 도입된 양벌규정은 영미법계의 실용주의적 형법관에 바탕을 둔 것이어서 법인에 대해 범죄능력을 부정하는 대륙법계 국가의 형법 체계에는 부합하지 않는 측면이 있고, 특히 형법 총칙과 죄형법정주의가 적용되는 행정형벌에 관하여 책임주의 원칙이 구현되지 않는 위헌적 요소가 존재한다. 이러한 위헌적 요소는 종래 면책규정이 없는 양벌규정에서 극심하였는데, 헌법재판소는 이러한 면책규정 없는 양벌규정에 대하여 책임주의 위반을 이유로 위헌결정을 잇따라 선고하였고 이에 법무부 주도로 이러한 양벌규정에 대하여 면책규정을 단서로 추가하는 방식의 법개정 작업이 이루어지게 되었다. 한편, 대법원은 종래 면책규정이 없는 양벌규정에 관한 법인 처벌의 근거에 대하여 무과실책임설을 취하는 입장과 과실책임설을 취하는 입장을 모두 보였는데 법무부 주도로 양벌규정에 면책규정이 대부분 추가됨으로써 더 이상 무과실책임설의 입장을 취하기는 어렵게 되었다. 또한 대법원은 면책규정이 있는 양벌규정에 대하여는 과실책임설 중 과실추정설을 취한 판결을 하였는데, 이는 책임주의에 반하고, 형사소송에서의 입증책임 원칙에도 어긋날 뿐만 아니라 달리 입증책임의 전환을 인정할 만한 명문의 규정 내지 합리적인 이유도 없어 부당한 것이므로 변경함이 상당하다. 양벌규정은 면책규정의 존재에도 불구하고 개념 내재적으로 위헌적 요소를 가지고 있으므로 그 집행 및 해석에 엄격을 기해야 할 것이고, 이를 보완 내지 대체하는 방안으로 회사의 준법감시제도(Compliance Program)나 미국 연방법상 기업 보호관찰 제도 등을 참고할 만하다.

행정범의 경우 특별규정 없이도 입법취지 내지 해석을 통해 과실범 처벌이 가능하다는 취지의 판례는 ① 헌법 제12조 제1항이 천명하는 적법절차 원칙에 위배되고, ② 행정형벌에 대하여는 죄형법정주의(법률주의)가 적용되며, ③ 현행 형법은 의용형법과 달리 제14조를 통해 과실범의 성문법주의를 입법적으로 명시한 것이라는 점 등을 종합하여 볼 때, 부당하므로 변경되어야 한다.

대법원은 과태료는 형벌이 아니므로 행정형벌과 병과하더라도 이중처벌금지 원칙에 위배되지 않는다는 이유로 양자의 병과를 긍정하나, ① 행정형벌과 행정질서벌은 행정의 실효성을 확보하기 위한 간접적 강제수단으로서 그 목적과 성격이 동일하므로 양자는 택일관계에 있는 것이고, ② 양자의 성격은 행정형벌의 비범죄화 추세에 비추어 볼 때 상대적인 차이가 있을 뿐이며, ③ 도로교통법은 범칙금(행정형벌)과 과태료(행정질서벌)를 분리하여 택일하도록 규정하고 있고, ④ 벌금과 과태료는 모두 금전적 제재로서 피처분자 입장에서는 양자가 병과될 경우 법감정 상 이중처벌로 받아들일 수 있을 뿐만 아니라 과잉처벌에 해당하여 헌법 제37조 제2항에도 저촉될 수 있으므로, 위 판례는 변경함이 상당하다. 근본적으로는 행정형벌과 행정질서벌이 병과되는 일이 없도록 법령을 정비하고 대만의 행정벌법 제26조와 같이 양자가 중복되는 경우 우선순위를 정해야 하겠으나, 이러한 입법이 준비되어 있지 않은 현 상황에서는 형법의 보충성 원칙(ultima ratio)에 따라 행정질서벌의 부과를 우선적으로 강구해야 할 것으로 본다.

결론적으로, 행정벌 분야는 1) 경미한 행정법령 위반에 대하여는 과태료로 전환하고, 2) 행정목적 달성을 위해 반드시 행정형벌을 부과해야 하는 경우에는 형법 총칙과 책임주의 원칙이 철저히 관철되도록 법집행과 해석을 엄격히 하여야 하며, 따라서 행정형벌과 관련하여 ① 양벌규정에 의한 법인처벌에 관해 과실추정설을 취한 것으로 볼 수 있는 판례, ② 행정범의 경우 명문의 과실범 처벌규정이 없이도 과실범 처벌이 가능하다는 취지의 판례, ③ 행정형벌과 과태료를 병과할 수 있다는 취지의 판례는 모두 책임주의 관점에서 볼 때 부당하므로 각각 변경함이 상당하다.