정당법 제정 이전 정당의 헌법적 지위에 관한 제도사적 고찰 : 제1, 2공화국의 정당제도를 중심으로

Abstract

정당은 국민들이 국가의사결정에 참여하기 위해 자발적으로 조직한 정치적 결사이다. 오늘날 대의민주주의 국가에서 정당은 국민과 국가를 매개하는 헌법적 기능을 수행하며, 헌법과 법률은 정당의 자유를 보장하고 나아가 정당을 육성‧지원한다. 그러나 정당이 처음부터 이러한 헌법적 지위를 가졌던 것은 아니다. 서구에서 정당은 초기에는 부정적 존재로 취급되었으나 100여 년에 걸친 역사적 변천을 거쳐 오늘날에 이르렀다. 신생 민주국가인 대한민국은 민주적 헌법을 제정하였으나 실제 제1공화국(1948-1960)은 이승만 대통령과 관료세력에게 권력이 집중된 권위주의적 국가체제였다. 제1공화국에서는 미군정이 정치세력을 통제하기 위해 제정한 정당에 관한 규칙이 계속 적용되었다. 이 규정은 정당과 단체에 대하여 과도한 등록의무를 부과하고 위반 시 행정부의 처분만으로 해산시킬 수 있도록 하였다. 국가는 이 규정을 자의적으로 적용하였고 야당을 해산하는 수단으로 활용하였다. 제1공화국에서는 국회와 야당세력을 중심으로 정당을 제도화하려는 움직임도 나타났다. 국회는 미군정법령을 폐지하고 행정부의 정당해산 권한을 배제한 정당등록제도를 입법하였다. 그러나 이 법률은 이승만 대통령의 공포 거부로 시행되지 못했다. 한편 국회는 효율적인 의사진행을 위한 원내교섭단체제도를 도입하였다. 발언권 배분, 상임위원회 배정, 의석 배정이 교섭단체 단위로 이루어지면서 원내정당의 자율적인 형성이 촉진되었다. 여기에 이승만 정권의 관권선거와 야당 단일화라는 현실정치의 영향이 더해지면서 양당체제가 형성되고 의원에 대한 정당의 구속력도 빠르게 강화되었다. 반면 선거에서 정당의 역할과 기능은 충분히 제도화되지 못했다. 선거법에는 정당의 후보자추천, 투표용지에 후보자의 소속정당 표시, 정당별 기호배정에 관한 규정이 도입되지 않았다. 다만 후보자의 소속정당 등록 및 공표, 정당의 선거위원회 참여에 관한 규정은 선거에서 정당의 역할을 부분적으로나마 인정한 것이었다. 1958년 선거법은 정당의 국회 의석수에 비례한 선거위원회 참여, 정당별 선거광고, 기탁금제도를 도입함으로써 정당소속 후보자를 우대하였다. 한편 각 정당은 공직후보자추천제도의 부재에도 불구하고 선거전략의 일환으로 공인후보자를 선정하였다. 공인후보자 선정의 영향력은 이승만 정권의 관권선거와 야당의 단일화라는 현실정치적 요인으로 인해 급속도로 강화되었다. 4․19 혁명으로 탄생한 제2공화국(1960-1961)은 제1공화국에서의 야당탄압의 경험을 교훈 삼아 정당의 보호와 정당해산심판제도를 헌법에 명시하였다. 또한 미군정법령을 폐지하고 행정부의 등록취소 권한을 배제한 정당등록제도를 실시하였다. 그러나 제2공화국은 5․16 군사정변으로 1년 만에 붕괴하였다. 제1, 2공화국에서 정당의 헌법적 지위는 점차 제도화되는 방향으로 나아갔다. 정당정치가 정치현실로서 먼저 자리를 잡은 뒤 점진적으로 제도화된 서구와 달리, 우리나라에서 정당의 제도화는 외국의 제도를 도입하는 형태로 나타났다. 따라서 제도화가 비교적 빠르게 이루어졌지만 그만큼 왜곡될 여지도 많았다. 제3공화국 이후의 역사는 정치적 자유가 보장되지 않는 현실에서는 정당의 제도화가 그 기능을 다할 수 없음을 보여준다.