미국 행정법상 입법적 규칙과 비입법적 규칙의 구별에 관한 연구

Abstract

오늘날 미국 행정법상 규칙은 대부분 연방행정절차법상 고지 및 의견제출 절차를 요하는 비정형적 규칙제정 절차를 거쳐 제정된다. 그런데 미국 연방행정절차법은 고지 및 의견제출 절차가 면제되는 규칙으로 해석규칙과 정책선언규칙을 규정하고 있고, 고지 및 의견제출 절차가 요구되는 규칙은 입법적 규칙으로, 고지 및 의견제출 절차가 면제되는 해석규칙과 정책선언규칙은 비입법적 규칙으로 불리운다. 입법적 규칙과 비입법적 규칙은 국민에게 대외적 구속력이 있는지 아니면 행정기관 내부의 기준으로 사용되는지의 차이가 있고, 요구되는 절차도 다르다. 그러나 그 기능 면에서 유사한 측면이 있고 비입법적 규칙도 실무상 국민에게 영향을 미치는 경우가 많기 때문에 그 구별이 쉽지 않다. 입법적 규칙과 비입법적 규칙의 구별 기준에 관한 견해로는 크게 법적 효과 기준설, 실질적 영향력 기준설, 절차설이 있다. 법적 효과 기준설은 규칙이 법적 권리나 의무를 발생시키거나 변경시키는지 여부를 살펴보는 견해이다. 규칙이 새로운 법을 창설하는지 아니면 기존의 법을 해석하는지, 행정기관에 재량의 여지를 주는지 여부 등을 보게 된다. 실질적 영향력 기준설은 피규제자에게 중대한 영향을 미치는지 여부를 살펴보는 견해이다. 실질적 영향력 기준설에서는 일반 국민이 규칙제정절차가 참여할 필요가 있는지 여부를 중시한다. 절차설은 규칙의 실질에 따라 입법적 규칙인지 비입법적 규칙인지를 결정하지 않고, 고지 및 의견제출 절차를 거쳤으면 입법적 규칙으로, 거치지 않았으면 비입법적 규칙으로 보는 견해이다. 판례는 실질적 영향력 기준설을 취하기도 하였으나 대부분 법적 효과 기준설에 입각하여 그 구체적 기준을 발전시켜 왔다. 규칙이 사법심사 과정에 들어와 사법심사를 받게 되는 경우 법원은 쉐브론 기준과 스키드모어 기준을 적용하고 있다. 쉐브론 기준은 법률에서 이를 명백히 규정하고 있지 않는 한 법률의 범위 내에서 허용가능한 합리적인 해석이라면 이를 존중해야 한다는 강한 존중 기준이고, 스키드모어 기준은 일정한 요건 하에 존중을 부여하는 기준으로 쉐브론 기준보다는 약한 존중 기준이다. 법원이 입법적 규칙과 비입법적 규칙에 적용하는 심사기준에 차이가 있는지에 관하여는 견해가 나뉘는데, 미드 판결을 내세워 입법적 규칙의 경우 쉐브론 기준의 적용을 받을 수 있지만 비입법적 규칙의 경우 스키드모어 기준이 적용된다는 견해와, 입법적 규칙과 비입법적 규칙에 적용되는 심사 기준에는 실질적인 차이가 없다는 견해가 있다. 미국은 우리와 법제가 다르기 때문에 미국 행정법상 입법적 규칙과 비입법적 규칙의 구별에 관한 논의를 우리 행정법상 법규명령과 행정규칙에 관한 논의로 바로 가져오기에는 한계가 있지만, 유사한 점들이 발견되기 때문에 이를 한국 행정법상 행정입법에 관한 논의와 비교해 보았다. 법규명령과 행정규칙의 구별과 관련하여 미국은 규칙의 제정형식이 정해져 있지는 않은바 우리의 경우에도 행정입법의 제정형식과 실질의 구별은 별개로 보아야 한다. 그리고 법령보충적 행정규칙과 제재적 처분기준을 정한 시행령·시행규칙에 대한 한국 판례의 태도는 미국 판례의 주류적 태도인 법적 효과 기준설과 유사한 측면이 있다. 나아가 미국 판례와 학설에서 입법적 규칙과 비입법적 규칙의 구별에 관해 정립한 구체적 기준이나 미국 판례의 입법적 규칙과 비입법적 규칙에 대한 사법심사기준은 향후 우리나라의 행정입법 구별 기준이나 사법심사기준을 구체화하고 정립하는 데 참고가 될 것이다.