Does China Have a Local Government Debt Crisis?

Abstract

중국의 지방채 증가에 따른 우려는 대중 매체뿐만 아니라 학계에서도 점차 증가하고 있다. 중국의 지방채가 위기를 맞고 있는 지에 대한 물음을 답하기 위해서 세 가지 하위 질문들과 관련된 검증사항이 제시되는데, 이 논문에서는 지속가능성 검증, 유동성 검증과 정책/사실 검증이 시행되었다.

지속가능성 점검을 유로 컨버전스 기준의 GDP 대비 부채 비율에 따라 계산했을 시, 중국의 지방채가 여러 가지 데이터에 기반함에도 불구하고 총 정부 부채는 세이프 존(safe zone) 에 속했다. 또한, 중국의 국채비율은 미국, 유럽연합, 일본, 브라질, 인도 등의 다른 많은 나라들보다 낮은 수준이다. 적자와 부채를 산술적으로 계산했을 때 지난 3년 간 중국의 국채 불균형성은 1% 정도로 낮았다. 따라서, 지속가능성 검증으로는 중국 정부가 특별한 어려움을 겪고 있지 않는다는 결과가 나왔다. 두 번째로 유동성을 검증했을 시, 현금 흐름의 수요를 계산해보면, 지방 정부가 필요로 하는 현금 흐름과 실제로 만들어낼 수 있는 현금 흐름 간 큰 격차를 보였다. 사례연구 면에서는 지방 정부 자금 조달 기구 (LGFV)들은 큰 어려움에 직면하였고 이는 몇몇 하위 정보 조직에서도 마찬가지였다. 이에 따라, 중국 지방채가 유동성 문제를 겪고 있는 것으로 나타났다. 그럼에도 불구하고 정책/사실 검증 면에서는 중국의 지방채가 다음과 같은 네 가지의 이유로 통제 가능한 것으로 널리 믿어지고 있다. 게다가, 은행 시스템이 여전히 지배적인 대출 기관으로 남아있고 지방 정부들이 그림자 금융 시스템(Shadow Banking System)으로부터 새로운 자금을 얻을 수 있는데다 토지거래가 지속되는 한 중국 정부는 새로운 프로젝트를 경제적으로 지지할 수 있을 뿐만 아니라 이전의 부채도 상환할 수 있을 것으로 보인다. 그러므로 중국 정부의 정책은 웬만큼 회복력이 있어 보인다. 요컨대, 몇몇 특정한 사례들의 경우에는 지방채로 인해 어려움에 직면했음에도 불구하고, 미국과 유럽연합의 금융 위기와 같은 심각한 구조적인 위기가 발생할 가능성은 낮기에, 중국은 지방채 위기를 겪고 있지 않다고 결론지을 수 있다.

한편, 적어도 네 가지 면에서 중국 정부는 장기적인 과제에 직면한다. 중앙 정부와 지방 정부 간 정부 수익을 재분배하는 것과 더 투명한 시스템을 구축하는 것, 또한 경제 발전에 있어 정부의 역할을 재정의하고 지방 정부들의 연성예산제약을 포기하는 것, 그리고 앞으로 동부 지역, 중앙 지역, 서쪽 지역 간 불균형에 관한 연구를 지속하는 것이다.

Concerns about the Chinese local government debt keep arising in the media as well as the academic world. To answer the question of whether China has a local government debt crisis, three sub questions were raised and three relevant checks – a Sustainability Check, a Liquidity Check and a Policy/Fact Check were conducted in this thesis.

For the Sustainability Check, in terms of the Euro Convergence Criterion for Government Debt-to-GDP Ratio, Chinese government debt in total is in the safe zone even though local government debt is based on various data. In addition, the Chinese government debt level is lower than a lot of other countries, including the USA, EU, Japan, Brazil and India. In terms of the Arithmetic of Deficit and Debt, the imbalance of Chinese government debt was small, about 1%, in the past three years. Therefore, sustainability is not a big problem for Chinese governments. As for Liquidity Check, in terms of the Calculation of Cash Flow Demand, there was a huge gap between cash flow needed and cash flow that local government can generate. In terms of the Case Studies, some LGFVs got into trouble and so did some lower level governments. Therefore, there was a liquidity problem. As for the Policy/Fact Check, even though there was a liquidity problem, its widely believed that Chinese local government debt problem is under control because of four reasons. Besides, as the banking system remains the dominant lender, local governments can get new funds from the shadow banking system, and land transactions keep going, Chinese governments are able to finance new projects as well as pay back old debt. Therefore, Chinese government policies are quite resilient. In summary, even though in certain cases local government debt is an issue, the probability of a severe or a systematic crisis like what happened to the USA and the EU is low. Therefore, China doesnt have a local government debt crisis.

However, a long-term agenda compromising of at least four aspects – to reallocate government revenues between central and local governments, to set up a more transparent system, to redefine the role of governments in economic development and to abandon the local governments soft budget constraint should be taken into consideration, and studies about the disparities among the eastern, middle and western regions should be undertaken in the future.