발전국가 모델의 지속과 재구성의 정치: 비교역사적 관점에서 본 한국 발전모델의 진화

Abstract

본 연구의 목적은 한국 경제발전 모델이 과연 무엇이고, 최근까지 얼마나 어떻게 변화해 왔으며 그 변화의 원인과 메커니즘이 무엇인지를 비교역사적 시각에서 분석하는 데 있다. 1960년대 이후 한국 경제가 빠른 산업화에 성공하면서 한국 경제의 성공이 어떻게 가능했고 이러한 성공을 가능하게 한 한국 발전모델을 어떻게 규정할 것인가 하는 문제는 오랫동안 비교정치학계의 관심을 받아왔다. 특히 1990년대 이후에는 민주화, 세계화, 경제위기 등 국내외 정치경제 환경의 변화에 직면한 한국이 변화의 압력에 적응하면서 어떻게 얼마나 변화했는지에 대한 비교정치학적 관심이 지속되어 왔다. 대표적으로 신자유주의적인 입장에서는 한국 경제의 성공은 시장 순응적 정책 때문에 가능했다고 보는 반면 그와 가장 대별되는 입장으로서 발전주의 국가 이론에서는 한국 경제의 주목할 만한 성장이 국가 주도적 자본주의(state-led capitalism)에 기초해서 이루어졌다고 주장한다. 그러나 본 논문은 한국 경제발전 모델을 설명하는 기존의 연구들이 비교의 관점에서 한국 발전모델의 특성을 이해하는 데 약점을 가질 뿐만 아니라 1990년대 후반 이후의 변화를 설명하는 데도 한계를 가진다고 본다. 먼저 신자유주의 접근은 한국 정치경제 모델의 독특한 제도적 특성을 무시함으로써 한국 경제에서 차지하는 국가의 고유한 역할을 간과한다. 이 때문에 신자유주의 접근은 한국 경제발전 모델을 비교의 관점에서 이해하는 데 약점을 가지고 있다. 또한 신자유주의 접근은 기본적으로 1997년 이전이나 이후 모두 한국의 경제성장이 시장 순응적 전략에 따른 것이라고 보기 때문에 한국 발전주의의 구체적인 내용과 방식의 변화를 포착하고 그러한 변화가 왜 주목되어야 하는지를 설명하는 데 한계를 가진다. 반면 제도주의 이론에 기초한 발전주의 국가 접근은 1960년대 이후 최소한 1980년대까지 한국 경제성장에서 국가의 개입이 어떠한 역할을 해왔는지에 주목함으로써 자유주의 접근보다 한국 발전모델을 설명하는 데 더 큰 설득력을 얻었다. 그러나 발전주의 국가 이론은 1960년대-70년대에 형성된 한국 정치경제 모델의 제도적 특성을 발전주의의 전형으로 규정하고 1997년 이후 한국 정치경제 모델을 단순히 신자유주의 규제국가나 발전주의 국가의 쇠퇴로 이해함으로써 국제정치경제 질서의 변화에 적응하는 발전주의의 변형을 설명하는 데 한계를 가진다. 이들은 비교의 관점에서 보았을 때 한국 자본주의 모델을 여전히 영미식 신자유주의 모델로 규정하기 힘들다는 점을 간과할 뿐만 아니라 한국 발전주의의 지속과 변형을 하나의 분석틀로 설명하지 못하는 한계를 가진다. 본 논문은 한국 경제발전 모델을 이해하기 위해서 세 가지 질문을 제기한다. 첫째, 한국 경제발전 모델의 전형적인 특징은 무엇인가? 둘째, 한국 경제발전 모델은 얼마나 어떻게 변화했는가? 셋째, 한국 경제발전 모델의 독특한 변화의 방향은 어떻게 설명될 수 있는가? 본 논문은 한국이 국가 자본주의의 한 유형으로 이해되어야 한다고 주장한다. 한국은 지속적으로 국가 주도 발전주의 전략을 취해왔다. 1970년대까지 전형적인 한국 발전주의 체제에서는 국가의 강력한 지도주의(dirigisme)에 기초해서 경제에 대한 국가 개입의 방식이 직접적이고 통제의 정도도 대단히 심했다. 국가가 직접 산업과 기업을 선별해서 육성하는 방식을 취했다. 또한 한국은 1997년 이후 2000년대에는 금융 통제나 명령적 재량권에 의존하는 직접적 정책 수단은 더 이상 쓸 수가 없는 상황이 되었음에도 불구하고 여전히 산업정책의 새로운 비전을 제시하고 구체적인 프로그램을 만들어 지속적인 산업 고도화를 주도하는 국가의 역할은 지속되고 있다. 그러나 본 논문은 한국 발전주의 체제의 지속에도 불구하고 발전주의의 내용과 방식은 크게 변화해왔다는 데 주목한다. 무엇보다 대기업 중심의 요소투입형 성장 전략에서 부품소재기업 중심의 혁신주도형 성장 전략으로의 전환이 이루어졌다. 또한 성장 전략의 변화는 국가 기업 관계를 과거의 협소한 국가 재벌 대기업 간의 관계에서 중소중견기업을 포함하는 더 포괄적인 관계로 변화시켰을 뿐만 아니라 더 중요하게는 기업간 관계의 질적 변화를 가져왔다. 본 논문은 한국 경제발전 모델이 요소투입형 경제에서 혁신주도형 경제로 발전주의 전략의 내용을 변화시키고 협소한 권위주의적 방식에서 더 포괄적이고 민간 주도적인 거버넌스 체계에 의존하는 방식으로 변화할 수 있었기 때문에 발전주의를 지속시킬 수 있었다고 주장한다. 마지막으로 본 논문은 한국 경제발전 모델의 이러한 독특한 변화의 방향을 이해하기 위해서는 단순히 제도의 경로의존성이나 외생적 압력 자체가 아니라 핵심 제도 행위자들간의 정치적 상호작용의 과정에서 변화의 방향이 결정되어 온 내생적 과정에 주목해야 한다고 주장한다. 한국 경제발전 모델의 독특한 진화의 방향은 민주화나 세계화, 경제위기, 국제정치경제 질서의 변화 등과 같은 외생적 요인들 자체의 직접적인 결과물이 아니라 그러한 변화의 압력들에 적응하는 핵심 제도 행위자들의 상호작용의 정치적 결과였다. 한국 발전모델의 핵심 제도 행위자로서 국가는 국가 주도 발전주의의 유효성에 문제가 제기될 때마다 계속해서 국가 개입의 새로운 정당성을 찾아야 했고 이 때문에 끊임없이 새롭게 산업정책의 수단과 방식, 내용의 변화를 시도해야만 했다. 그러나 국가가 스스로의 역할을 정당화하는 과정은 국가에 의한 일방적 과정이 아니라 안으로는 관료 집단 내부의 경쟁에 의해 밖으로는 주요 파트너였던 대기업의 반응과 선택에 의해 때로는 인정되었지만 때로는 좌절되고 다시 수정되어야 하는 상호작용의 정치적 과정이었다.