기후변화와 국가 대응의 정치학

Abstract

1980년대 후반에 이르러, 기후변화는 실재하는 것이며 또한 인간의 행위에 의해 야기된 것이라는 증거가 점차 과학적으로 규명되어 가자, 국제사회 차원에서 이에 대한 정치적 대응의 필요성이 부각되게 되었다. 그 결과 국제적 합의를 통해 도출된 교토의정서는 기후변화에 대처하기 위해 국가가 행해야 할 정치적 대응을 규정한 국제적 규범이자, 제도이자, 틀로서의 위상을 지닌다. 이는 대응이 어려울 뿐만 아니라 높은 비용이 들어가는 전지구적 기후변화 문제를 해결하기 위해 국제사회의 구성원들이 합의하여 원칙과 목표를 수립하고, 규칙을 제정하며, 구체적인 전략과 이행 기제를 고안한 최초의 구속력 있는 기후변화 대응 결과물로서 중요한 의의를 갖고 있다.

교토의정서상의 기후변화 대응 요구에 직면한 국가행위자들은 자신들이 위치한 다양한 조건들에 따라 각각 상이한 형태로 대응 정책을 수립․형성했다. 국가 대응의 정책적 유형을 결정한 조건들은 크게 경제적 이익, 정치제도, 외부압력 인식, 정책결정자의 네 개로 나눌 수 있다. 본 연구에서는 UN기후변화협약의 상이한 입장을 각기 대표하는 영국, 미국, 한국이라는 세 나라가 이러한 네 개의 국가적 조건들에 따라 어떻게 각각 주도형, 거부형, 수동형이라는 대응 유형을 지니게 되었는지를 탐구했다.

영국은 전지구적 기후변화 사안의 주도자로서, 대외적으로는 의제의 형성 및 확산 과정에서 지도적 역할을 수행했고, 대내적으로는 가장 선구적인 국내정책을 수립․시행하여 국제사회에 모범을 보여주었다. 기후변화 의제의 형성 초기에는 과학적 불확실성과 국가경쟁력 저하를 이유로 구체적인 온실가스 감축 공약을 거부한 영국이었지만, 점차 온실가스 감축을 위한 국제적 협력 및 노력의 필요성을 인정하고 국가의 이익과 외부적인 요구를 조화시켜 나갔다. 영국의 주도형 대응정책을 형성시킨 국내적 요인들은 전력사업 민영화로 인한 부수효과, 최고지도자 및 내각의 의지와 추진력, 권력융합형 정부 형태에 따른 정책 시행의 용이성, 국제사회에서의 사안 주도권 확보 노력 등으로 파악된다.

미국은 세계의 패권국으로서 기후변화 의제의 형성 초기에 가장 큰 영향력을 행사했다. 그러나 국제사회에서 대응의 원칙과 시행방안의 정립을 위한 협상이 진행되는 동안 기후변화의 과학적 불확실성, 국가이익의 저하, 개도국 의무면제를 이유로 협조 및 참여를 거부했으며, 이에 따라 전지구적 기후변화 대응체제의 존립 자체를 위태롭게 할 정도로 부정적인 영향을 미쳤다. 미국의 거부형 대응을 형성시킨 국내적 요인들로는 세계 최고의 온실가스 배출량을 보이는 에너지 다소비형 산업구조, 산업계의 강력한 로비 능력, 권력분립형 정치제도에 의한 의회의 행정부 견제, 연방정부만이 보유한 외교적 권한, 최고지도자의 반기후변화정책적 성향, 개도국 감축의무를 부여하지 않은 대응방안에 대한 불만 등을 들 수 있다.

한국은 국제기후변화 협상장에서 개도국 지위를 인정받아 감축의무를 면했지만, 선진국 클럽인 OECD의 가입국이자 다량의 온실가스를 배출하는 산업국가로서 온실가스 감축에 참여할 것을 국제사회로부터 강하게 요구받아 왔다. 이에 장기적으로는 온실가스 감축의무를 피할 수 없다고 판단한 한국은 자발적인 방안으로 제도 및 정책 부문에서 협약에 대한 대책을 마련했고, 외교적으로도 독자적인 교섭단체를 구성하는 등 국제적 사안에 대응하면서도 자국의 이익을 지키는 방안을 모색했다. 하지만 교토의정서 발효 전까지 한국의 전체적인 대응 행태는 국가이익에 손해를 보지 않는 선에서 최소한의 방어적 노력에만 그치는 수동적인 면모를 보여 왔다. 한국의 수동형 대응을 형성시킨 국내적 요인들로는 에너지 다소비형 산업구조 및 높은 에너지 수입의존도, 대통령의 강력한 권한, 부처간 이해관계에 따른 관료정치적 갈등, 진보적 성향의 최고지도자, 감축의무를 면제받은 개도국 신분이면서도 OECD 가입국인 중견국으로서의 지위 등을 들 수 있다.