한국의 택지공급에 있어 공공개입의 특성

Abstract

최근 개발도상국은 급속한 도시화로 인해 택지부족 문제를 겪고 있다. 이에 각 국 정부는 토지시장에 적극적으로 개입하려 하고 있으며, 앞서 토지문제를 성공적으로 해결한 한국 사례에 관심을 보이고 있다. 본 연구는 한국에서 대규모의 공공택지가 조성될 수 있었던 이유를 정부의 직접적이고 강력한 개입으로 보고, 공공개입의 특성을 비교론적 관점에서 정립하기 위하여 10개국과 국제비교를 수행하였다. 본 연구를 통해 밝히고자 하는 연구 질문은 첫째, 한국 정부는 얼마나 광범위하게 택지개발에 개입할 수 있었는가? 둘째, 정부는 토지를 얼마나 쉽고 저렴하게 취득하여 개발할 수 있었는가? 이다. 기존의 연구는 주로 정부가 간접적으로 개입하는 규제자(regulator)로서의 역할을 다뤄왔으나, 본 연구는 정부가 토지를 매입하고 개발하는 등 보다 직접적으로 개입하는 시행자(developer)로서의 특성을 살펴보고자 함에 차이가 있다. 직접적인 정부개입의 특성은 토지개발사업, 개발수행기관 및 토지수용제도를 통해 공공개입의 범위 그리고 공공의 토지수용이라는 두 가지 부문으로 정립하였다. 특히 본 연구는 경제성장기의 공공개입 특성을 정립하는 것을 목적으로 함에 따라, 비교할 대상은 각 국의 개발 패러다임 시기에 수행된 것으로 한정하였다. 비교 결과는 다음과 같다. 먼저 택지개발 시 한국은 선진국, 개발도상국 및 사회주의 체제전환국을 막론하고 가장 강력하고 광범위한 수준의 정부개입을 하였다. 일반적으로 대부분의 외국 사례는 지방정부 수준에서 토지개발을 수행하며, 중앙정부 수준의 개입은 신도시 개발과 같은 특수한 목적을 수행하는 경우에만 일어난다. 이와 비교할 때 일반적인 토지개발까지 중앙정부 수준에서 개입하는 한국의 특성은 더욱 부각된다. 또한 중앙정부는 개발수행 뿐 아니라 사업구역 및 시행자를 선정하고, 사업을 승인하는 권한을 가지고 있어 외국에 비해 광범위하게 개입함을 알 수 있다. 이러한 중앙정부의 직접적 개입은 어느 국가에서도 찾아볼 수 없는 강력하고 광범위한 정부개입의 특성임을 밝힐 수 있었다. 두 번째로 한국은 상대적으로 매우 쉽고, 비교적 저렴하게 토지를 수용하였다. 한국에서 보상금 산정 시에 사용하는 공시지가제도는 고정된 가격을 활용하는 개발도상국과 같이 기존용도를 기준으로 하고 있고, 또한 토지의 적정가격으로 정의되며 시장가격보다 낮은 수준에 그친다. 이는 선진국에서 보상 시 활용하는 공개시장가치와 비교하였을 때, 한국이 비교적 저렴하게 토지를 수용하였음을 의미한다. 이와 함께 한국은 토지수용이 가능한 공익사업의 범위가 매우 넓고, 공익성을 판단하는 사업인정 절차에서 행정부의 권한이 방대하여 토지수용을 매우 용이하게 일어날 수 있다. 또한 토지수용과 관련한 분쟁 시 행정부와 밀접한 재결기관에서 일차적으로 조정함으로써, 사실상 국가의 권한이 상당한 사회주의 체제전환국의 특성과 거의 유사함을 밝혔다. 본 연구는 공공개입이라는 다소 광범위한 주제를 공공개입의 범위와 공공의 토지수용이라는 두 가지 특성으로 구분하여 접근하였고, 기존에 연구되어 온 규제 중심의 간접적인 정부개입에서 벗어나 직접적인 택지조성 및 공급과 관련한 연구를 수행하였다는 점에 의의가 있다. 또한 국제비교를 통해 비교론적 관점에서 한국의 특성을 정립하는 연구는 기존에 진행되지 않았던 연구로서, 본 연구에서는 선진국뿐만 아니라 개발도상국, 사회주의 체제전환국을 포함한 국제비교를 하여 한국의 특성을 보다 넓은 스펙트럼 상에서 정립한 점 또한 가치가 있겠다. 마지막으로 최근 개발도상국의 선진 국가의 정책에 대한 벤치마킹 수요가 증가함에 따라, 본 연구는 그들에게 비교론적 관점에서 명확한 이해를 제공해 줄 수 있을 것이다. 특히 한국의 경험은 개발도상국에서 학습하고자 하는 수요가 높음에 따라, 향후 한국형 발전모델을 연구 및 수립하기에 앞서 한국 특성을 정립하였다는 점에 의의가 있겠다.