기초지자체 기후변화 적응대책 세부시행계획 수립 영향요인 탐색 - 인천광역시를 중심으로 -

Abstract

교토의정서(Pre-2020) 체제 이후에 적용될 신 기후체제(Post-2020) 하에서 기후변화 적응은, 완화를 대체하는 것이 아니라 기후변화 영향을 줄이기 위한 필수적인 전략으로 인식되고 있다. 우리나라의 경우에도 국제 기후체제 흐름에 맞추어 2010년 국가 단위의 적응대책 수립을 시작으로, 2012년에는 광역지자체 적응대책 수립을 완료하였으며, 2015년 말 기준으로 전국 226개 기초지자체 중 시범 기초지자체 33곳을 제외한 168곳에서 기초지자체 적응대책 수립을 완료하였다. 기후변화 적응은 완화와는 다르게 기후변화의 직접적인 영향을 받는 시스템에 적용되는 개념으로서, 공간적 범위가 지역에 한정되어 있다. 또한 기후변화 영향에 대한 비용 및 편익이 지역으로 귀속된다는 점에서, 기초지자체가 기후변화 적응에 관한 계획수립 및 이행에 있어 일차적인 주체로서 중요성을 지닌다. 이번 연구에서는, 기초지자체가 2015년부터 의무적으로 수립해야 하는 적응대책 세부시행계획을 지역적 적응의 첫 단추로 보고, 계획수립과정에서의 영향요인들을 살펴보면서 기초지자체의 기후변화 적응에 대한 관심 및 역량 등을 직․간접적으로 파악해 보았다. 더 나아가, 기초지자체의 적응대책 세부시행계획 수립 과정에 직․간접적으로 영향을 미치는 요인들을 비교․분석해 봄으로써, 지역의 기후변화 적응에 실질적 도움을 줄 수 있는 정책적 제언들을 도출하였다. 연구 대상지로는 인천광역시 내에서 기후변화 적응대책 세부시행계획 수립을 완료한 기초지자체 4곳(강화군, 서구, 연수구, 중구)을 선정하였고, 연구 방법은 사례 연구 방식을 택하였다. 연구 자료는 문헌 고찰 및 심층 면접을 통해 수집하였고, 심층 면접은 정부 및 비정부(컨설팅업체, 연구원/학계, 시민단체) 집단을 대상으로 진행하였다. 연구 결과는, 기후변화 적응계획 내용 분석, 기초지자체 적응 여건 분석, 영향요인 분석으로 나눌 수 있다. 우선, 기후변화 적응계획 내용 분석은 문헌 고찰을 통해 수행되었으며, 내용 비교를 위해 4곳 기초지자체의 적응계획 세부시행계획에서 추출한 공통 목차인 계획 수립 절차, 인식 조사, 중점 분야 선정, 상위계획 검토를 중심으로 분석이 이루어졌다. 그 내용을 살펴본 결과, 각 계획마다 장․단점이 있어 일률적인 비교는 불가능하였지만, 자체수립 여부에 따라 계획 내용의 질적 차이가 일부 항목에서 존재하였다. 기초지자체 적응 여건은 심층 면접 결과를 토대로, 심층 면접지의 8개 질문 영역(조직 구성, 의사소통, 교육∙홍보, 예산, 업무 전문성, 업무 협력, 리더십, 상위계획 연계)에 대해 분석하였다. 그 결과, 기초지자체의 적응 여건은 각 지역마다 달랐지만, 전반적으로 기초지자체는 조직 구성, 업무 협력, 예산, 자료 확보 측면에서 어려움을 겪고 있는 것으로 분석되었다. 기초지자체 적응계획 수립 과정에서의 영향요인 분석은, 심층 면접 결과를 바탕으로 계획 참여자 및 연구 대상지 특성을 고려하여 이루어졌다. 먼저 계획 참여자별 영향요인은, 지역의 적응계획 참여자를 정부 및 비정부 집단으로 나눈 다음 분석되었다. 정부 집단의 주요 영향요인은 지자체장 의지∙관심 및 담당 공무원 의지∙관심∙역량 으로 나타났다. 비정부 집단의 주요 영향요인은, 컨설팅업체의 경우 지자체장 의지 와 시민의견 수렴 이었고, 연구원/학계의 경우 예산, 담당 공무원 관심∙의지∙역량, 지자체장 의지 로 나타났으며, 시민단체의 경우 담당 공무원 의지∙관심∙역량 과 지역사회 의견개진 으로 나타났다. 연구 대상지별 영향요인은, 자체수립/시범 기초지자체/섬 지형 여부에 따라 분석되었다. 우선 자체수립 주요 영향요인은, 예산, 취약성 평가 신뢰도, 지자체장 관심·의지, 담당 공무원 의지∙관심∙역량 인 것으로 나타났다. 시범 기초지자체 주요 영향요인으로는, 지자체장 관심, 대외 이미지 고려, 담당공무원 의지·역량 이 도출되었다. 섬 지형 주요 영향요인은 그 선정에 있어 유의미한 연구 결과를 도출하지 못해 제외되었다. 지형에 따라 영향요인을 분석해 보니, 섬 지형의 기초지자체들이 특별히 육지 지형의 기초지자체들에 비해 특징적인 영향요인들을 갖고 있지 않았다. 요약하면, 계획 참여자 및 연구 대상지 특성에 따라 일부 특징적인 영향요인들이 도출되었음을 알 수 있다. 다만, 컨설팅업체, 연구원/학계, 시민단체를 포함하는 비정부 집단 영향요인은 공통되는 요인들을 추려낼 수 없어, 정부 집단의 주요 영향요인처럼 종합할 수 없었다. 상기 연구 결과를 바탕으로, 기초지자체 차원의 적응계획 수립을 돕고 더 나아가 지역적 적응의 확대를 위해, 정책적 함의를 도출해 보았다. 첫째, 지역 간 기후변화 적응계획 내용의 질적인 편차를 줄이기 위해, 적응 관련 부서에 근무하는 공무원들 대상으로 기존에 진행하고 있는 교육을 실무 위주의 교육으로 개선해야 한다. 둘째, 기후변화적응 업무를 담당하는 지자체 실무자들 간에 교류할 수 있는 기회들이 마련되어야 한다. 셋째, 지역의 적응계획 수립 과정에서 시민의 직접 참여를 위한 창구가 마련되어야 한다. 넷째, 필요에 따라서는 기초지자체에서 중앙 정부로 직접적인 소통이 가능한 협업 구조가 만들어져야 한다. 다섯째, 기초지자체 수준에서 상위계획을 검토할 때, 내용상 연계뿐만 아니라 오프라인 연계 활동도 함께 마련해야 한다. 여섯째, 취약성 평가에 대한 신뢰도를 높이고 지역 실정에 맞는 적응계획을 수립하기 위해서는, 동 단위 기초 자료들에 관한 인벤토리를 구축해야 한다. 일곱째, 지방 정부의 예산 편성 과정에서 기후변화 적응이 충분히 고려될 수 있도록, 예산 담당 공무원 및 고위 공무원 대상의 적응 교육을 확대해야 한다. 본 연구에서 제시한 정책적 함의를 바탕으로, 지역의 기후변화적응 풍토 마련을 위해 계획 과정 참여자들이 각자의 자리에서 노력을 기울인다면, 적응 정책의 효과성은 증진되고 더 나아가 지역적 적응의 정착은 앞당겨질 것이다.