7.4 남북공동성명에서 10.4 선언 채택까지 남북대화 연구

Abstract

2013년 상반기에 한반도를 둘러싼 안보상황은 최고조의 긴장상태로 돌입하면서 급격하게 악화되었다. 북한은 동맹국인 중국 및 주변국들의 우려와 UN의 경고에도 불구하고 2013년 2월 12일 3차 핵실험을 강행하였다. 또한 북한은 남한과의 관계에 있어서 정전협정 백지화. 남북 불가침 합의 무효화를 선언하는 등 잇따라 대남 위협공세 수위를 높여갔다. 특히 남북한 간 경제협력의 유일한 상징으로 남아 있던 개성공단 사업도 북한 측에 의해 중단되었다. 이로 인해 북한과의 대화는 더 이상 불필요 하다는 무용론이 강하게 제기되는 가운데 그래도 남북대화가 남북관계의 최선의 수단이라는 점을 들어 계속 되어야 한다는 긍정론도 지속 되었다. 1971년 남북 간 최초의 접촉 이후 남한과 북한은 그동안 당국 간 대화 개최, 중단 및 재개의 반복 과정을 거치면서 1972년 7·4 남북공동성명, 1991년 남북기본합의서, 2000년 6·15 남북공동선언, 2007년 10·4 선언 등 주요 합의서를 탄생시켰다. 당국 간에 합의된 이들 4개 주요 합의서는 그동안 남북관계를 강제하는 제도로서 작용해 왔다. 이와 같은 상황을 고려할 때 남한과 북한 간 대화 전개과정을 정권별 또는 시기별로 검토하기 보다는 거시적인 역사적인 측면에서 접근할 필요가 있다. 따라서 본 연구에서는 남북한 간의 대화가 장기간에 걸쳐 지속된 측면을 고려하여 제도의 역사적 맥락을 강조하는 역사적 제도주의 관점에서 남북대화를 살펴보고자 한다. 특히 남북대화가 제도로서 지속되는 측면과 함께 남북대화가 급격하게 변화되는 단절적 균형을 모색하게 된 과정과 이러한 결과를 초래한 결정요인도 함께 검토하고자 한다. 이를 위해 그동안 남북한 간 합의된 4개의 주요 합의서 및 선언의 채택 과정에 있어서 남북한 당국의 발표문과 언론 보도내용, 학술논문 등 공개된 문헌자료를 실증적으로 분석하였는데 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 1972년 7·4 남북공동성명 채택 이후 제도로 형성된 남북대화는 각 분야의 회담 개최를 통해 남북대화가 제도로서 지속 강화되고 1991년 남북기본합의서가 채택되면서 남북대화가 제도로서 최종 유지되는 국면을 확인할 수 있었다. 2000년 6·15 남북정상선언이 채택되면서 남북 화해 협력으로서의 남북대화가 형성된 이후 분야별 남북대화가 활발하게 개최되었고 2007년 10·4 선언을 통해 제도로서 최종 유지되었다. 둘째, 1990년대 말 남북대화는 기존의 남북대화와는 근본적으로 다른 제도를 형성하였다. 즉 1990년대 중반까지 대결적 남북대화가 진행되었으나 1990년대 말 김대중 정부가 출범한 이후 대북포용정책을 추진하면서 본격적인 화해 협력으로의 남북대화를 추구하는 단절적 균형을 모색하였다. 남북대화가 급격하게 변화하는 단절적 균형을 모색하게 된 결정요인으로 남한과 북한의 대내적 위기상황을 들 수 있다. 즉 남한으로서는 정치 경제적으로 안정을 도모하기 위해서 무엇보다도 IMF 위기상황을 조기 극복할 필요가 있었고 북한으로서는 1994년 7월 김일성이 사망한 이후 1990년대 중반 고난의 행군 등을 거치면서 체제 붕괴의 위기를 극복할 필요가 있었다. 이를 위해 남한과의 대화에 적극 나설 수밖에 없었다. 또한 남한으로서는 김대중 정부로 정권교체가 이루어지면서 과거 정부와 달리 화해 협력 차원의 적극적인 대북 접근을 추진하게 되었다. 특히 김대중 대통령의 3단계 통일론에 입각한 대북 및 통일정책에 대한 비전이 남북대화 추진에 큰 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 그리고 외부적 요인으로 미국의 클린턴 정부가 출범하면서 김대중 대통령의 대북포용정책에 대해 적극적인 지지와 지원의사를 밝힌 바 있다. 이들 결정요인이 복합적으로 작용하면서 남북대화는 1990년대 말 단절적 균형을 이루게 되었다. 셋째, 2008년 이명박 정부가 출범한 이후 금강산 관광객 피격·천안함 폭침 및 연평도 포격 등 북한의 잇따른 대남 도발로 대북강경 분위기가 지속되면서 이른바 5.24 조치가 결정된 이후 남북대화가 전면 중단되는 등 남북관계 경색 국면이 계속 되었다. 2013년 박근혜 정부가 출범하면서 남북대화의 단절적 균형이 새롭게 모색될 것으로 예상된다. 즉 단절적 균형의 결정요인인 위기, 외부적 압력, 정권교체의 요인이 복합적으로 나타나고 있다. 먼저 위기요인으로 북한은 김정은 체제 출범 이후 통치권이 확고하지 않은 것으로 보여 진다. 특히 외부적 압력요인으로 김정은 체제 출범 이후 북한의 잇따른 핵 실험과 장거리 미사일 발사 등에 중국이 더 이상 관용하지 않는 입장을 보이고 있다. 정권교체 요인으로 신뢰와 원칙이 트레이드마크인 박근혜 대통령의 정치 철학이 남북 간 대화에 있어서도 단절적 균형을 가져오는 주요 요인이 될 수 있다. 이러한 연구결과를 통하여 남북대화가 제도로서 정착 발전시키기 위해서는 그동안 주요 합의서에 발표된 문항과 관련하여 남북한 간의 해석과 이행 논란을 차단하는 장치가 필요한 점을 확인하였다. 정권이 새롭게 출범하면서 대화를 위한 대화를 추진할 것이 아니라 진정으로 상호 이행할 수 있는 선언문 합의가 이루어 질 수 있도록 노력해야 하는 것이다. 남북대화를 추진하는데 있어서 국민들로부터 광범위한 지지와 지원을 받을 수 있는 노력을 계속해야 하며 또한 북한에 대해서도 진정성을 유도하는 다각적인 노력을 강구해야 하는 점을 확인하였다.

주요어 : 단절적 균형, 역사적 제도주의, 결정요인, 경로의존, 남북대화 학 번 : 2002-22885

Abstract

A study on the South-North dialogues from the July 4 Joint Declaration to the October 4 Summit Declaration - With focus on historical institutionalism -

Ko, Yang Seok Dept. of Public Administration Graduate School of Public Administration Seoul National University

The state of security around the Korean Peninsular became the worst in the first half of 2013 due to the South-North tension reached its peak. North Korea pushed ahead with the third nuclear tests despite the concerns of its ally China and of it neighbors and the warnings by UN on February 12, 2013. Moreover North Korea continues to increase the threats on South Korea-nullifying the truce agreement and the non-aggression agreement. Particularly North Korea has, on its own initiative, discontinued Gaeseong Industrial Complex Project which is the only remaining symbol of the inter-Korean economic cooperation. As a result the opinions supporting the theory of unusefulness of South-North dialogues are increasing whereas the opinions supporting South-North dialogues as the best way for improving South-North relation. Since the initial contact between South and North in 1971, South and North have reached several agreements such as the July 4 Joint Declaration in 1972, South-North Basic Agreement in 1992, the June 15 Joint Declaration in 2000 and the October 4 Summit Declaration in 2007 by way of opening, discontinuation and reopening of dialogues. These 4 major agreements have enforced South-North relation. Taking this circumstance into consideration, it is essential to address the development of South-North dialogues from the perspective of macrohistory rather than of individual government and times. Thus this study intends to address South-North dialogues from the perspective of historical institutionalism emphasizing the historical context of institution by taking account of the long history of South-North dialogues and particularly the process of punctuated equilibrium which lead to the abrupt changes in South-North dialogues and the detriments resulting in such results. To this end, this study has empirically analyzed the released literature such as the statements of government in South and North, press reports and academic papers as well as the above 4 major agreements. The findings are as follows. First, South-North dialogues established as a system since the July 4 Joint Declaration in 1972 have played an critical role in enforcing South and North dialogues via the talks in individual sectors, which lead to South-North Basic Agreement in 1992. Since the June 15 Joint Declaration in 2000, South and North have actively held South-North dialogues in individual sectors from the perspective of reconciliation and cooperation between South and North, which lead to the establishment of a system via the October 4 Summit Declaration in 2007. Second, South-North dialogues in the end of the 1990s formed a system which was fundamentally different from South-North dialogues in the past. In other words, the confrontive dialogues between South and North have continued until the mid of 1990s, yet Kim Dae-Jung government launched in the end of 1990s promoted North Korea Engagement Policies, aiming at the punctured equilibrium pursuing South-North dialogues as a means of reconciliation and cooperation. As for the determinants pursing the punctured equilibrium - rapid changes in South and North, there are internal and external crises in both South and North Korea. In other words, South Korea had to overcome IMF crisis at an early stage. North Korea also had to overcome a risk of regime collapse after the death of Kim-Il Sung in July 1994 and March of Hardship in the 1990s and thus aggressively participated in South-North dialogues. Furthermore Kim Dae-Jung government also needed to aggressively promote South-North dialogues from the perspective of reconciliations and cooperation unlike the previous governments. In particular, President Kim Dea-Jungs 3-Stage Unification Theory greatly influenced the promotion of South-North dialogues. As for the external factors, the Clinton administration launched aggressively supported Kim Dae-Jung's North Korea Engagement Policies. The above determinants has lead to the punctuated equilibrium in the late 1990s via complex interaction. Third, since the launch of the Lee Myung-Bak administration in 2008, a series of Norths provocations such as shooting MT. Gumgang tourist to death, sinking of the Cheonan, a Korean naval ship and bombarding Yeonpyeong Island, etc., which lead to Souths hard-line policies towards North. As a result, 5.24 embargo was decided, which lead to the complete discontinuation of South-North dialogues. Park Geun-Hyes government launched in 2013 is expected to seek a new approach to the punctuated equilibrium of South and North dialogues. In other words, the determinants of punctuated equilibrium - crisis, external pressure and the change of government appear in combination. First, as for risk factors, Kim Jung-Euns sovereignty does not seem to be firm. In particular, as for the external factors, it seems China will no longer tolerate the nuclear tests and missile launches by North Korea. As for the factors for the change of government, President Park Geun-Hye's political philosophy Trust and Principles will lead to the punctuated equilibrium of South-North dialogues. These findings suggest there is a need of a means to block the disputes arising from the differences in the interpretation and implementation of the provisions specified in the major agreement between South and North in order to establish and develop South-North dialogues as a institution. Is it essential new governments make efforts to implement the provisions of South-North agreements rather than promote the dialogues for dialogues. Both South and North need to efforts in such a way as to secure broad support from the nations and South Korea also needs to make efforts in such a way as to induce the sincerity of North Korea.

Key words: punctuated equilibrium, historical institutionalism determinant, path dependence, South-North Korea dialogues Student Number: 2002-22885